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李德強

李德強:扭轉缺地困境 要設立有效落實土地供應的機制

【明報文章】特區政府從曾蔭權執政後期起,到梁振英和林鄭月娥時期,都承認房屋及土地供應的重要,後兩位特首更認為是重中之重的政策。林鄭成立「土地供應專責小組」,搞社會大辯論,冀凝聚社會共識。但為何多年來港府都不能提供足夠土地供應?近年私樓樓價已升至市民難以負擔的水平,輪候公屋的時間也愈排愈長升至5.8年,令基層及中產都發出很大怨憤。

政府是最重要責任人

特區政府在房屋、土地供應方面佔主導地位。政府不單是土地主要供應者,亦是批核私人發展的把關者,在公營房屋方面更是最主要供應者,其他組織如房協及市建局亦受其政策主導。所以政府必然是房屋及土地供應短缺的最重要責任人。

10多年來,特區政府確實花了很大力氣,可惜成績遠遠未能追上社會需求。「土地專責小組」根據政府資料,估算潛在短中期土地供應323公頃、中長期2969公頃。據此估算,潛在土地供應確實不少,問題是政府須急切把這3000多公頃潛在供應由「生地」轉為「熟地」。

從經驗學習

提建議前,先重溫過往港英政府及首屆特區政府如何處理土地供應問題,看看還適用否。1970年代香港也面臨土地嚴重缺乏,港英政府成立「土地供應特別委員會」,由政府倚重的非官方要人擔任主席,委員包括與土地有關的各政策科(局)最高級官員,其任務是為香港之後5年提供的房屋及其他土地制定目標,務求公私營房屋及工業用地有充足供應。委員會每年向港督作報告,並公開發表。

這委員會相當高層次,當時極有地位的鄧蓮如曾擔任主席。政府官員會盡量完成供應目標,否則仕途會受影響。若有關目標不能達成,整個政府的管治能力和信譽都受損。這委員會一直維持到1990年代回歸前,因中英雙方同意為每年賣地設限,才停止運作。

另一值得參考的例子,是為推動首任特首董建華先生的「八萬五」建屋計劃,時任財政司長曾蔭權負責統籌土地供應,謀求達成每年建屋目標。當時仍未實行高官問責制,曾蔭權推出多項極有效措施:

(1)成立由他任主席的高層「房屋用地供應督導委員會」,職責是保障及全面監督落實「八萬五」建屋目標,務求每年有足夠所需之土地供應。

(2)設立為時13年的房屋(土地)供應生產發展進度計劃,每年滾動更新。這進度計劃是該委員會用作監測、追蹤有關土地生產供應能否達標的主要手段之一。

(3)確立不同部門的官員責任制,負責由「生地」變為「熟地」不同階段的進度,運作到某一片土地交到地政署進行市場拍賣或房屋署興建公營房屋為止。「由生轉熟」每階段,有關程序或工程均指定一名首長級公務員擔任「項目主管」,負責依時完成任務,否則該主管須承擔責任。該主管要經常向房屋局(政策局)匯報進展,如有任何妨礙土地供應的障礙,得盡量在各署之間及相關署長間解決。如有部門、官員提出反對或妨礙土地供應者,須同時提供解決方案。若問題未能解決,須盡快由有關政策局長協調處理。如出現爭議,由財政司長負責的督導委員會最終裁決。

(4)設立一套電腦資訊系統,追蹤、監測每塊已被部門認可的潛在土地最新情况,附有項目主管名稱。每階段都會給予「紅、黃、綠」燈號,作預警用。若在某一供應階段可能延誤,便發出「黃」色,警示相關官員,要及時糾正,追回進度。如延誤無可避免,便發「紅」色,負責項目主管官員要承擔責任及向上級、財政司長解釋。這系統是作為近乎實時追蹤監測之用。

(5)為保證財政司長政令能貫徹執行,他利用房屋局內成立的「房屋工程行動小組」協助追蹤和監測土地供應進度。「行動小組」由一名副秘書長負責,成員包括一批有經驗的專業官員,工作是作為督導小組的執行秘書,特別是追查供應可能延遲的成因,並協調相關官員以追回進度,並盡快向財政司長匯報。

上述一系列落實措施和執行機制,可避免「上有政策,下有對策」或「政令不出司長辦公室」,讓司長充分掌握各級官員落實的工作,適時支持、糾正。可惜曾蔭權這方面的工作,隨着董先生放棄「八萬五」,便消失於無形。

從以上分析,不難得出重要的結論:解決房屋和其他土地供應問題的關鍵,在於有效落實各類潛在土地供應,「由生轉熟」。為此,一個強而有力的政府高層領導負責推動、落實、監督和協調土地供應的政府架構組織,必不可缺。現時不同政策局及其屬下部門各有職責、利益考慮,誰也不能凌駕另一局或署。雖然據稱本屆政府授權發展局長就有關土地發展事宜協調各局、署,但從已公布資料,未見明確成效。最近兩屆政府仍由財政司長負責統籌房屋及其他土地供應,但沒做出將供應困難扭轉的明顯成績。曾蔭權與他們的不同之處,在於曾致力把「八萬五」建屋量作為土地供應的目標,建立13年土地供應的發展進度,如管理工程般,嚴格管理「由生轉熟」,務求每年均可達標,並要負責官員在整個生產土地的不同階段承擔責任,完成任務;更有協助落實目標的專業隊伍,並利用電腦資訊科技追蹤進展,必要時向他匯報,以供裁決。

那為何梁、林鄭兩屆政府都沒留意設立落實機制的重要性?估計至少有幾個可能:一是政府官僚架構不想新加一個組織架構,以免「多隻香爐多隻鬼」。「曾時代」多項落實機制,確令官員感到壓力很大,官僚不歡迎這些措施。二是認為在以往港英時代,公民社會沒那麼蓬勃,也沒現時城規、環保等複雜條例。特區時代的官員未能有效迅速處理這些複雜的變化和限制,所以不宜採用以往方法,免增加束縛。三是官員不想政府土地供應的詳細資料和困難公開,讓公眾和地產商更易掌握當中虛實,使政府處於被動。但以上猜測,都不應是一個開明、有擔當和賢能的政府管治所要擔憂的。但願只是道聽塗說。

10點建議

為扭轉土地供應(特別是短、中期)持續短缺困境,本文建議特區政府建立以下機制,繼承過去經驗,以新手法落實土地供應:

(1)增設一副司長職位,向行政長官負責,落實、監測、統籌、推動房屋及其他土地供應事宜。

(2)其工作範圍是針對「土地專責小組」列出的短、中、長期土地及其他已獲政府同意的潛在土地供應方案;務求滿足房屋及各類土地供應政策目標及市場需求,並建立香港的土地儲備。

(3)向立法會尋求20億元撥款(以5年為期),由副司長調配,對各項由局、署提出的前期規劃、環境、運輸、工程等,做可行性研究,以加快土地供應。

(4)副司長有權要求發展、房屋及相關政策局長及部門負責官員及時匯報,解釋落實土地供應的進度、困難和提供解決方法。

(5)副司長有權裁定局、署間有關土地供應的分歧,以加快土地供應;裁決理據須向行政長官、政務司長及財政司長備案。政務司長或財政司長如有異議,由行政長官最終決定。

(6)副司長領導一個由跨專業人員(可在政府內部或外面聘用)及首長級的政務主任組成的精簡秘書處,協調、統籌、監測追蹤落實房屋及其他土地供應的進度。

(7)副司長經相關局、署協商後,有權指定一首長級官員為「項目主管」,負責在不同土地供應階段及時完成其指派項目工作,否則該主管須承擔責任。

(8)設立一以15年為期、每年滾動更新的全面即時監測土地供應進度及負責官員的電腦資訊系統,協助追蹤及預報任何落實土地供應的困難。

(9)政府應積極考慮重組發展局與運輸及房屋局,合併相關發展和房屋的功能為一局。

(10)副司長須每年向行政長官提交土地供應報告,陳述能否達標、面對什麼困難及如何解決,並向立法會匯報相關土地供應達標的情况及撥款項目內容,以增加政府對公眾的問責和透明度。

香港土地短缺的困局已持續10多年。但另一方面,卻有數千公頃的土地被認定為潛在供應。應對問題,政府應設立一有效並以目標為本的土地供應落實機制,及任命一高層副司長專責推動及統籌土地「由生轉熟」,務求早日滿足市民和社會需要。

作者是資深城市發展及規劃工作者

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[李德強]

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