觀點

阮穎嫻

阮穎嫻:解決土地問題 深化資本主義及「共富」二擇其一

【明報文章】自2018年「土地大辯論」起歷時3年,近日終於有數單土地共享計劃的申請。

「土地共享先導計劃」,是讓已經擁有土地的發展商,在規劃時將最少七成樓面面積興建公營房屋(公屋、居屋及首置樓),便可以公眾利益的原因,去申請將土地更改用途及發展。

土地共享非快速方案

計劃原意為「加快及促進在申請用地內公營及私營房屋的發展」,但在閱讀政府的簡介後,明白到其實加快不了多少。首先頭兩年已經用來起草文件及通過法案。法案通過頭一年沒有人申請。申請了的項目平均需要7年才落成。

根據政府的參考時序,他們已經「在壓縮的時間內提供諮詢及促進服務」。第一階段由土地共享辦事處審批,需時3個月;第二階段由諮詢顧問小組提出建議,及行政長官會同行政會議批出原則性支持,需時3個月。然後就是最花時間的法定及地政程序,例如過城規會、道路工程刊憲、契約修訂及補地價等等,預計需時30至42個月(2.5至3.5年)。如果全部通過及處理好,還需要1至2.5年作土地平整,才得到熟地。有地後才再起樓,要一兩年才建好。

即是說最快也要5年才有房屋供應,慢則8.5年。短期的土地供應多以5年為限,即是說土地共享計劃未能增加短期土地供應。幾年下來個仔都讀緊小學了,等建好樓來成家立室,恐怕另一半也不等人了。

增加土地供應的難關

因此「土地共享先導計劃」的真正目的,應該是提供多一個渠道給發展商發展已有土地。但就算沒有「土地共享先導計劃」,他們本來也可以把土地拿去城規會申請,所謂「土地共享先導計劃」只是增加一個可能性,就是可以利用興建公營房屋的公眾利益為目的,希望增加通過的機會,讓原本沒有希望的土地變成可以發展。

這些土地計劃是否能通過,第一難關是城規會。規劃是否符合發展藍圖,計劃是否符合公眾利益?例如一個計劃會用到綠化地帶,城規會是否認為有公營房屋就可以開發綠化地?而城規會有公眾諮詢環節,當年新界東北發展計劃,團體號召市民入去逐一發言,拖了好幾個月。另一看法是,大綱及藍圖都是政府制定的,所以城規會的決定,也是政府的意思。雖然城規會理論上較獨立,實際與政府官員經常溝通。跟隨這個看法,若政府有意大興土木,城規會自然變鬆。

第二難關是補地價。基建及社區設施等由發展商興建,然後再在補地價中扣除。由於興建了公營房屋,那個價值也會在補地價中扣除,最後就是如何爭拗補地價的多少。

產權界定為土地供應原則問題

這裏涉及一個原則性問題,如果這個原則性問題得不到解決,其實土地供應不會增加很多。

政府發展土地,沿用的規矩是,產權如果由農地轉住宅用地,必須補足地價,政府測量師也依照一貫標準去做這個程序。城規會則根據既有規劃原則審批土地,在環保、交通、景觀、基建等各方面衡量,那個準則,最後還是來自規劃署制定的藍圖。如果這些原則並沒有改變,政府做事方式跟以前一模一樣,那是否土地共享並沒有分別。即使有其他土地計劃,只要原則不變,在土地供應來說分別不大。

這個原則就是產權界定。所謂產權,除了資產擁有權,還有可以從這個資產中賺取多少錢的權利。例如,若政府收取物業持有稅,那麼業主因為要交稅,物業得益減少,產權其實是重新界定了。政府一向的原則是,農地的產權就只能得到農地的價值,地價不補足,不能轉用途,不能發展。對於發展商來說,他們計的只是一條數,就是自己可不可以賺錢。無論產權如何界定,只要為他們帶來的價值愈多,愈可以賺錢,他們就愈願意供應土地。只要項目能為發展商帶來足夠的盈利,才有誘因令發展商拿土地出來發展。

現在政府的問題是因為跟隨舊有制度,而舊有制度下界定的產權利益只有這麼多,發展商看看手中的土地,根據舊有制度只有那幾塊可以賺錢,他們就拿那幾塊去申請,所以供應就只有那麼多。

以深化資本主義或「共富」模式 重新界定產權

因此,要加快中長線土地供應,有兩個方法,這兩個方法在光譜的兩端,現行做法恰巧是中間,往其中一方走,都可為土地供應鬆綁。

第一個方法就是以深化資本主義的模式,重新界定產權,讓發展商用同一塊土地可以得到更大的價值,賺更多的錢,那就會有更多土地供應。當然,這個做法的假設是城規會鬆綁、官僚不拖慢進程等等。故減低補地價不一定會成功,因為未去到補地價階段,城規可能已經不會批。

第二個方法,都是重新界定產權,但以「共富」方法界定。新加坡立國之初,有《土地徵用法》(Land Acquisition Act),要求地主以廉價將土地賣給國家協助發展,否則就是不愛國。在香港,以劃一農地價錢,低價收回土地,然後用以興建公營房屋或公開拍賣,也是另一種方法,但這就完全衝擊了恒久以來行使對於產權的界定及制度,是一種顛覆。近來香港有用《收回土地條例》收回土地的情况,被收的地業權分散,也有一些祖堂地,但納入發展商口袋的土地及已規劃的土地暫時仍「安全」,他們當然希望收地只止於此。

中國大陸這陣子興起第三次財富分配,意思是要有錢佬盡社會責任捐錢幫助弱勢,於是各大公司盡力「捐錢」。一班大孖沙口裏說好,「信政府唔怕」,心裏驚到騰騰震(李嘉誠除外),施永青先生更是「連日炮發」,說這個做法如何影響投資。

這件事會不會來到香港,除了捐錢外,也要求發展商捐地呢?香港奉行一國兩制,不一定要跟中國大陸的制度,但即使如此,香港政府也可以在「高度自治」的狀况下,自願跟隨國家主旋律。雖然《基本法》好像說資本主義會維持50年不變,不過這個世界無什麼是沒有可能的,有錢佬自行「捐獻」也是「資本主義」的一種。未來幾年社會如何改變,放長雙眼。

作者是港大經管學院講師

[阮穎嫻]

上 / 下一篇新聞