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何建宗

何建宗:「十四五」規劃:香港準備好了嗎?

【明報文章】國家「十四五」規劃中央宣講團早前來港,公開活動包括與特區政府、立法會、商界和青年交流。香港政府於約10年前開始參與「十二五」規劃,今次是第三次參與。在一輪旋風式宣講熱潮過後,如何保持香港社會尤其年輕人對國家五年規劃的關注?「十四五」規劃最終會否一如其他內地政策一樣,在香港變成「官熱民冷」呢?

根據《基本法》規定,香港實行原有資本主義制度,50年不變。因此回歸以後,香港過分強調「不變」:包括堅持「大市場、小政府」的管治理念;與內地的關係則是重區隔,輕融合;香港與廣東「各自為政」被認為是理所當然。香港雖然有規劃署,但多年來一直在做的,主要是「土地利用規劃」(land use planning),而非經濟規劃或者社會規劃。

香港於2005年左右開始思考如何參與國家五年規劃,由特區政府智囊中央政策組推動,筆者曾任中央政策組全職研究員和非全職顧問,對情况比較了解。2006年9月,正值「十一五」規劃剛剛實施,中央政策組舉辦大型的「『十一五』與香港發展」經濟高峰會和研討會,高峰會由30多名工商、政界、專業人士和學者組成,下設4個專題小組。時任行政長官曾蔭權除出席高峰會並發言外,更率領4位專題小組召集人召開記者招待會,講述「十一五」對香港經濟的機遇和挑戰。及後香港在2009年正式參與了「十二五」規劃的制訂。「十二五」規劃在2011年3月份正式公布,有關香港和澳門的內容首次「獨立成章」,標誌着港澳正式直接參與內地的五年規劃。

香港缺乏研究、諮詢、指標、問責

然而,香港參與國家五年規劃存在一定程度的「尷尬」。首先,香港是「一國兩制」下的特區,實行資本主義,體制上與奉行社會主義的內地差異很大。雖然內地也實行市場經濟,但政府的角色非常重要,橫跨5年的「規劃」仍然具有指導意義,並涵蓋政治、經濟、社會各方面。中央的五年規劃確定後,轄下的各部委、省市甚至行業都會各自制定「專項」規劃,並作為「任務」去完成所有約束性指標。國家五年規劃的制定周期歷時3年,包括對上一個規劃的中期評估、本規劃的前期調研、本規劃的基本思路、黨中央起草《建議》、中央全會通過、全國人大審議並發布等等,每一個環節都包含大量調查研究和諮詢工作。有專家更認為,國家的五年規劃是「全世界最大規模的公共政策研究」。

反觀香港,參與制訂國家五年規劃,既缺乏深入的研究和諮詢,也沒有如內地一般的各種指標,因為種種原因未能達標也沒有任何「問責」。同樣是特區,澳門時任特首崔世安在2015年11月宣布新一年《施政報告》的同時,推出首個《澳門特別行政區五年發展規劃(2016-2020年)基礎方案》,響應國家對澳門的要求和定位,並與國家「十三五」規劃對接。今年澳門會否同樣推出類似方案,值得各界留意。

香港管治者應調整心態和工作方式

此外,五年規劃和施政報告似乎關係不大。香港的發展路徑跟5年特首任期的關係,大於國家的五年規劃,兩者在時間上並不重疊。可以說,香港是按照每一任「特首的五年」去發展,按照每任特首的政綱和偏好來施政,五年規劃的約束性不強。這便為香港融入國家發展大局帶來了困難。而香港的政府官員是否對兩地融合做好了充分的準備,仍然存疑。筆者聽過內地官員評論,香港的公務員不太懂得與內地的官員打交道。過去強調「一國兩制」,兩地「各自為政」、「河水不犯井水」的做法在過去是好事。但現在香港和內地城市需要優勢互補,協同發展,香港的管治者便應該調整心態和工作方式,參加國家的五年規劃。

早前港澳辦副主任黃柳權提出:「對接國家『十四五』規劃,不僅包括政策對接、產業對接、市場對接,也包括理念對接、思路對接。」這句話可謂切中要害。特區政府的官員施政基本上從香港看香港,缺乏國家大局觀;施政風格方面則是重措施輕理念、重程序輕效率、重撥款輕量化指標;如何能從理念和思路與國家對接,是個很大的挑戰。

成立「落實『十四五』規劃」諮委會

要「理念」和「思路」與國家對接,筆者建議特區政府盡快成立「落實『十四五』規劃」諮詢委員會。事實上,規劃的港澳篇章涵蓋香港未來發展的各個方面,從落實「一國兩制」、維護國家安全,到支持香港支柱產業和新興產業、發展文化交流中心、落實大灣區建設,和加強《憲法》、《基本法》教育等等,可謂跨地域、跨行業、跨政策和跨專業。香港的管治優勢在於集思廣益和持份者諮詢。綱要涵蓋多個重要的支柱產業和專業,和深化與內地尤其粵港澳大灣區的合作建議。建議該委員會應由相關產業和專業的代表、學者、青年、商界和其他界別人士組成,由政務司長任主席。委員會可根據規劃綱要內容分成若干小組,並組織調查研究、公眾諮詢;並就規劃的落實和評估作出建議。

參考文獻:

.何建宗編著:《「十四五」規劃與香港前景》,香港:超媒體出版有限公司,2021年

.王紹光、鄢一龍:《大智興邦:中國如何制定五年規劃》,北京:中國人民大學出版社,2015年

作者是一國兩制青年論壇創辦人兼主席、全國港澳研究會理事

[何建宗]

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