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黃偉豪

黃偉豪:消費券之亂:直接派錢更化算

【明報文章】這個時候,比60萬個因為填錯表而未能如期取得消費券的市民,包括了我們在新聞鏡頭前見到的憤怒長者,更加感覺到不高興和倒楣的人,相信便是負責這個計劃的主要官員,特別是財政司長。

如果時光可以倒流,財政司長可以再選擇多一次的話,他會不會改變主意,取消推出消費券的念頭,一如既往地直接派錢?諷刺的是,到頭來,從實際效果來說,「消費券」和「直接派錢」的作用可能是完全一樣。

「消費券」和「直接派錢」相比,有什麼地方更加優勝?依然記得,財政司長提議推出消費券,而拒絕直接派錢的主要理由,是消費券更能有效刺激市民的消費,更能拯救在新冠肺炎下的疲弱市道和經濟。支持這個論點的主要邏輯是,如果政府直接派錢的話,市民有機會把錢儲起來,而不是用作消費,因而未能確保有刺激經濟的效果。

基於這個原因,在今年的《財政預算案》提出消費券的初期,政府原本的構思是把5000元的消費券分開多期發放,以達至持續刺激經濟的效果。這個建議,最後在多方的抨擊,指摘把方案變得複雜和瑣碎下,政府才順應民意,把發放的次數減少。畢竟,以金額計算,在2020年的財政預算案中,每名市民是獲派一萬元,如今只有5000元,已足足「縮水」了一半。

須了解公共財務上「可互換性」概念

要明白「消費券」是否比「直接派錢」更有效刺激消費這個問題,便必須先了解在公共財務上的「可互換性」(fungibility)的概念。簡單來說,它是指不同項目的消費或開支其實是可以「互相交換」,所以即使政府規定(earmark)了一些資源的用途,甚至用立法的形式來加強其「強制性」的效能,最終也無濟於事。

在公共財務上,由於「可互換性」的緣故,使資源不能按「立法原意」而被運用的個案和例子比比皆是,「可互換性」的影響亦已成為了相關的研究和政策上的基本常識。其中一個頗多被引用的研究,是Spindler刊登在Public Budgeting and Finance學術期刊,題為The Lottery and Education: Robbing Peter to Pay Paul?,中文可譯作「彩票與教育:拆東牆來補西牆?」的著作(註)。

美州政府賭收用於教育 原本開支卻可作他用

在美國,一直以來,賭博和彩票皆是不少州政府的重要收入來源之一。但是,因為道德和有機會增加罪案等種種因素,依靠賭博來支持政府的開支始終不是一件十分光彩的事,容易招人異議和反對。為了把這個收入的途徑「漂白」,州政府往往會堂而皇之地公開宣告,並會用立法支持,「規定」來自彩票的收入只可以作教育的用途。

從一個表面和單純的角度出發,這一個立法規定的指定用途,一定是效力宏大,立即把教育的開支大幅增加。理論上來說,立法後新的教育開支,應是原有的教育開支,再加上由彩票得來的額外收入。不過,世事往往事與願違,現實的情况卻並非如此。Spindler的研究發現,各個有相關指定彩票收入作教育用途的州份,不但沒有如上述的假設般,教育的開支有大幅增加,一些州更出現了相反的情况,教育的開支不升反跌。

開支和消費的「可互換性」,是解釋這些奇怪和異常現象的原因。雖然有法律指定彩票的收入只可以用在教育之上,但是原本用在教育上的開支,皆可以自由地被州政府調作其他用途,這正是開支的「可互換性」的意思。當教育多了由彩票得來的額外收入的時候,州政府卻可以調走原本用在教育的開支,放在其他項目,使教育的開支並沒有像預期般增加。而當州政府調走的開支,比來自彩票的收入為多的時候,便會出現教育開支不升反跌的尷尬現象。

消費券可用於日常開支 「更多額外消費」非必然

把同樣的道理和分析放在香港消費券之上,基於「可互換性」的存在,我們便難以得出「消費券」會比「直接派錢」更能有效增加消費的結論。理由很簡單,雖然政府可指定市民使用消費券來消費,並要在指定時間內把金額用完,但由於開支和消費的「可互換性」,市民大可把「消費券」用作支持原本自己的日常開支,而抽走原本開支的金額作其他用途,甚至是政府最不願見到的把它儲蓄起來。因此,「消費券」會比「直接派錢」帶來更多額外消費的情况並非必然存在。

如果要保證做到「消費券」會比「直接派錢」帶來更多消費的結果,「消費券」的金額必須很大,使市民不能完全把它用作頂替原本自己的日常消費,而必須增加開支把消費券用完。假設較極端地說消費券的金額是10萬元,一般家庭每月的開支絕不會有此數,這些家庭要用盡消費券的利益的唯一方法,便是增加開支。不過,由於政府出手太低,消費券的金額只有區區5000元,而且還要分期發放,平均一個月只有1000元左右,市民絕對不難把這數目用作支付平日的既有開支,而不是作出任何「額外」消費。

政府推計劃應計算社會成本

到頭來,「消費券」和「直接派錢」的經濟結果可能是完全一樣,政府不能透過消費券強迫市民增加消費。可是,「直接派錢」的優勢是政府之前已做過不止一次,行政成本較低之餘,市民也已經熟習。這亦反映了政府在計算計劃的行政成本時,不能狹窄地只看自己的官方開支,整體的社會成本(social cost),包括了市民填表和交表、了解新計劃內容的時間等民間成本,也應計算在內。

在兩者經濟效果相同的情况下,「消費券」的好處主要是有利於官員而多於一般市民。消費券的特色是夠創新,起碼在香港從未推行,這可以成為官員的政績,亦有助推高民望,使仕途有機會更上一層樓。可惜,如今派消費券居然派出了民怨和民憤,反而成為了政治包袱。

註:Spindler, Charles. (1995) "The Lottery and Education: Robbing Peter to Pay Paul?" Public Budgeting and Finance, 15(3): 54-62.

作者是中文大學數據科學與政策研究課程主任

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[黃偉豪]

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