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陳景祥

陳景祥:制裁、反制裁、金融霸權

【明報文章】有銀行界的朋友跟我說,知道全國人大常委會上周五(8月20日)並沒有表決把《反外國制裁法》列入《基本法》附件三,頓時鬆了一口氣!

人大常委會並沒有解釋不表決的原因,但金融界人士心裏有數,基本法一旦納入反制裁法,不管是原文照用內地版本(可能性較低),還是由本地立法,本地金融界都會有大麻煩,它們被迫站在中美角力之間,將會左右為難。

反制裁法未列附件三 應是中央研判後煞停

人大常委會不表決之後,到底會押後再議?還是暫時擱置?或是乾脆放棄?上周消息仍指人大會通過決議,言之鑿鑿,顯然是空穴來風;到最後不表決,則應是中央研判後知道利害關鍵,香港金融業極可能受不住這重重一擊,在最後一刻煞停!

然而,當我們「回帶」重溫政府高層的回應時,發現都是一面倒支持——行政長官林鄭月娥8月10日回答記者問題時,指「特區政府支持將反外國制裁法列入基本法附件三在港實施」,此前又曾說全國人大制訂反外國制裁法是「以其人之道還治其人之身」;財政司長陳茂波8月15日在網誌表示,反外國制裁法「讓政策工具箱裡有更多樣化的反制手段……可視之為『被動式』的防禦部署……是『以戰制戰、以戰止戰』的策略」;律政司長鄭若驊8月8日在網誌表示,反外國制裁法列入附件三在香港實施,是「最自然也最恰當的方法」。

港官表忠背後 有否痛陳利害?

一項關乎本地金融業生與死的重大決策,特區政府是否應該向中央痛陳利害,而不是一面倒緊跟唱好?在政府高層表忠的背後,高官到底有沒有實事求是地向中央表達,香港一旦要執行反制裁法,到底本地金融界能否頂得住衝擊?香港屆時是否有足夠的應對方案?對香港的金融中心地位到底會造成多大打擊?

這次反外國制裁法是否引入香港,是一次很好的「考驗」——當中央的決策和香港的利益可能出現衝突時,特區政府要如何應對?特區官員的官式答案,是外交屬中央權力,香港不能置喙,只能緊跟;然而香港行一國兩制,某些做法容許有差異,而且香港金融中心地位對國家發展有舉足輕重作用,遇上「危急關頭」,高官是否應該挺身而出、站在香港的立場維護香港的利益?這個利益不光對香港重要,對國家全局發展同樣利害攸關;但很可惜,在政府或建制陣營內,似乎都沒有什麼人站出來說些逆耳的忠言!

美「制裁權」源自金融霸權和美元強勢

美國制裁外國時有所聞,例如俄羅斯、古巴、朝鮮,近年還包括了內地和香港官員。美國動輒以制裁打擊其他國家(地區)的政府,但很少聽聞其他國家會主動制裁美國。美國作為一個主權國家,憑什麼可以隨意制裁別國?說到底,美國能夠擁有制裁他國的「權力」,主要源自它的金融霸權和美元的強勢地位。

至今為止,大宗商品交易如石油、天然氣,都必須以美元作交易和結算,而美元能夠成為世界儲備貨幣,主要原因之一正是它在二戰後的全球石油貿易中佔了主導地位,形成了一個石油美元體系,鞏固了美國在國際金融市場的霸主地位。

「長臂管轄」兩大招:金融制裁、反洗錢

美國對他國的制裁,是運用其所謂「長臂管轄權」,只要有一筆交易與美國有關,譬如使用了美元計價或結算,即使在美國境外,美國都有管轄權;而管轄的方式主要有兩種,一是利用金融制裁,一是反洗錢。

金融制裁是通過控制被制裁對象的資金流動,以達到經濟打擊的目的。美國的金融制裁包括凍結金融資產、阻止美元支付、切斷美元結算和美元融資渠道、限制或取消美元清算能力等;其結果是被制裁對象完全被排除在任何美元的交易活動之外。

到了這個地步,被制裁者等於與世界大部分的經濟活動「脫鈎」,後果非常嚴重,特別是依賴石油貿易的國家如伊朗、敘利亞、俄羅斯等,受美國制裁的影響特別大。

被制裁對象如果不願束手就擒,通常會以各種方法繞過美國的制裁,利用其他方式或渠道掩飾資金往來的軌迹,與外界偷偷交易;這時候美國就會使出另一殺手鐧,就是反洗錢。

「洗錢」通常是指通過各種方法,把非法所得錢財變成合法。反洗錢目的是為了打擊貪腐、走私販毒等不義之財;但不遵守美國制裁法例而進行的交易及獲利,也會被美國政府視為「洗錢」,被制裁國如果想透過地下渠道令錢「見光」,美國政府也可以用打擊洗錢的名義執法;可以說,美國的金融制裁和反洗錢一併運用,足以令被制裁者動彈不得、逃不過美國的執法網絡。

9.11事件之後,美國國會通過了《愛國者法案》,規定美國政府可隨時傳召外國金融機構,要求提供與美國銀行的「代理銀行帳戶」的交易信息。金融機構如果想要為客戶處理美元業務,就必須在美國的銀行建立往來帳戶,才能夠接入美元交易系統,這個帳戶就叫「代理銀行帳戶」。

任何外國金融機構有美國銀行的「代理銀行帳戶」,都必須按要求向美國財政部提交涉及這個帳戶的詳細客戶資料;如果不從,就會被切斷「代理銀行帳戶」、被排除在美元交易體系之外,對跨國金融機構來說,這將是致命打擊。

當然,還有SWIFT系統。在愛國者法案出台之後,SWIFT願意「積極」和美國政府配合,把每一筆轉帳支付的信息都與美國政府分享;換言之,美國政府可以監控全球絕大部分的金融交易,而金融機構如果被SWIFT除名,就形同被切斷了跟外部世界的資金聯繫。

中國反制裁效力弱得多 不如做好「阻斷法」

北京是在今年6月10日通過反外國制裁法,該法有16條,針對制裁國,以法律形式訂出反制措施和反制清單的內容、標準、法律責任等;第6條所列明的反制措施包括簽證禁令、凍結資金、禁止交易等內容,與美國所執行的相關制裁措施基本一致,等於以牙還牙(註1)。

然而,對等的反制裁措施是否具備執行力的強力工具?反制裁造成的打擊是否可以產生同等的震懾力?外國不能對美國發動制裁,並非懾於其霸權,而是無法有美元、SWIFT等工具,足以令被制裁者同樣受到重創。中國現在是全球第二大經濟體,但論金融實力仍然比美國相差一大截,對美國實行反制裁的效力自然要弱得多;而對香港來說,我們的強項只在促成交易、提供服務,哪來「牙力」可以反制裁美國?

美國的制裁是赤裸裸的國際霸權和欺凌;中國為了在全球經貿規則博弈爭取主動、反對不當經濟競爭和霸權主義,在今年1月9日實施《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》,突出以國家安全和國家利益為中心,設計自己的全球經貿法規。歐盟在1996年也通過類似的「阻斷法」,同樣是為了應付美國的「長臂管轄權」。相比之下,中國的「阻斷法」仍然欠缺執行的配套法規(註2)。

應付美國制裁,「阻斷法」有先例可援,也有現成經驗可學,內地在這方面多下工夫,也許比制定及實施屬於「政治還擊」性質的反制裁法更加有效。沒有強大的金融力量,實施「以牙還牙」的反制裁法,現階段實非中國力所能及!

註1:可參考:王峰、周昕、欒劍琦、戴夢皓,金杜律師事務所,〈關於《反外國制裁法》五大問題的探討〉,China Law Insight, 2021年6月22日(bit.ly/3sEzHT5

註2:可參考:郭歡、董夢、劉姝倩、王丹,金杜律師事務所公司業務部,〈冰與火之歌——制裁與阻斷的深層分析〉,China Law Insight, 2021年1月22日(bit.ly/3zfRkv0, bit.ly/2Wkh0rK

作者是資深傳媒人

[陳景祥]

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