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余德新

余德新:香港「工傷管理列車」已啟動 下一站應是中央補償制度

【明報文章】終於等到政府有回應了!2018年的《施政報告》中,就勞工福利與支援上,提及要保障因工受傷僱員和職業病患者的權益,積極研究新措施,為有需要的工傷僱員提供適時及高度協調的治療及復康服務,促使受傷員工早日重回工作崗位。就筆者所知,這是第一次。

2019年施政報告公布,政府建議推出一個為期3年的先導計劃,以個案管理模式為參與計劃的建造業工傷僱員提供適時及高協調性的私營門診復康治療服務,協助他們盡早康復並重投工作。近期,勞工處漸趨積極,向潛在服務提供者進行市場調查,並預計今年9月招標,由政府撥款於2022年推出服務。期望已久,專為工傷者提供的綜合醫療復康及重投工作服務終於開展有期了!

現行工傷保險制度可謂四輸

值得留意,這是一個為期3年的先導計劃,而且只照顧建造業工傷僱員,那3年後又怎麼樣呢?其他行業的工傷僱員又有沒有機會享受這些服務呢?以納稅人的錢支付私營市場去提供相關的服務並不能持久,亦不公平。一個具遠見並樂於承擔的政府,理應早作籌謀。現時香港的工傷保險制度(《僱員補償條例》)已經運行了超過60載,百孔千瘡,遠遠追不上時代的需要,也落後於很多發展中經濟體的制度。現行的制度可以說是四輸:

(1)工傷僱員沒有得到適時及高度協調的治療及復康服務(儘管他們的僱主都按法例被強制購買了僱員補償保險),因為法例指定的醫療費用保障,不足夠支付在私營市場上的治療及復康服務,而公營服務又遠遠供不應求;

(2)僱主不時投訴保費過高,特別是一些高危行業,有些更沒有保險公司願意承保,又如不幸有過工傷索償紀錄,保費就會超大幅度提升;

(3)保險公司往往訴說僱員補償保險是「豬頭骨」,是虧本生意,因高昂的中介佣金,及在解決有爭議的索償時要支付昂貴的法律和其他專家費用;

(4)納稅人現在承擔了大部分工傷僱員的醫療費用(每年數以十億元計),因很大比例工傷僱員都在公營醫療系統接受治療及康復服務,而公營醫療服務的收費只佔成本的一小部分。

設中央職業傷病補償制度 可解困局

要突破這個面面俱輸的局,不妨參考很多其他地方的做法,設立集體負責的中央職業傷病補償制度。

立法會秘書處資料研究組2017/18年度為議員準備的一份關於不同地方中央僱員補償制度的資料(註1)提到,國際勞工組織於2015年,對包括香港在內的全球169個有法定僱員補償制度的地方進行了調查,「中央補償」是僱員補償保險計劃的主流,有72%的被調查地點選擇由政府建立和管理該等保險計劃。很多推行由政府管理中央補償的地方,會把康復納入工傷賠償制度裏,保障所有工傷僱員都能得到適時適切的康復服務。此外,不少國家地區都跟從國際勞工組織關於職業傷病賠償制度的建議,在制度內包涵職業傷病的預防工作。

肺積塵及職業性失聰補償基金的先例

其實香港早在約40年前已經有集體負責的職業病補償制度,就是肺塵埃沉着病補償基金;基金來源是按法律規定向相關行業僱主徵款,再以集體負責的形式向肺塵埃沉着病(肺積塵)患者支付補償,除了補償及醫療費用支付,基金還能為病患者提供康復服務,連病患者的照顧者也得到支援。除了補償、醫療及康復的支付,基金還每年撥款作預防教育的工作,及為相關行業的工人提供免費的體檢,以及早發現肺積塵的出現,作出補救性的第三級預防。此外,又邀請各專上院校,就肺塵埃沉着病的預防、診斷、治療、康復等作研究,提供資料協助基金的各項工作。

1995年成立的職業性失聰補償基金也是一個集體負責的補償制度,基金來自所有僱員補償保險的附加徵款,亦即全港所有僱主共同承擔。基金支付包括聽力損傷的補償、佩戴助聽器及其他輔助聽力用具的開支,以及康復及預防教育推廣等工作。

兩個職業病補償基金都擁有國際勞工組織所倡議的三大支柱——預防、康復、補償。兩個基金運作多年,給病患者的照顧時有增加,基金不但沒有破產,反而所需徵款率卻不斷下降,且持續累積數以億計的盈餘,正好說明集體負責補償制度的優勢。

設立集體負責的中央職業傷病補償制度,可基本解決目前香港僱員補償制度的四輸困局:

(1)工傷僱員可得到適時及高度協調的治療及復康服務,最急切的急診可能仍得依仗公營服務,但隨後的醫療及康復就不再需要長時間輪候公營服務了,而所有個案都可以得到合適的個案管理及重返工作的支援服務;

(2)僱主不再需要面對保費過高,甚至買不到保險的煩惱,因為中央補償基金不可以拒絕僱主投保,而外判工人和臨時工都可得保障;傷病僱員能得到適時適切的醫療及康復服務,便能更早重返工作崗位,減少人力資源的損耗,維護企業的生產力;

(3)保險公司再不需要啃僱員補償保險這塊「豬頭骨」,繼續做「虧本」生意;

(4)納稅人可省卻支付每年數以十億元計的工傷僱員醫療費用,亦能降低對公營醫療服務的要求,有效縮減公營醫療服務的輪候時間。

擔心徵款增加乃杞人憂天

可能有人會擔心,推行中央職業傷病補償制度,改善給工傷僱員的關顧,會導致保險徵款增加,和行政效率下降,其實這些都是杞人憂天。僱主用於購買僱員補償保險的費用中,不到六成實際用於支付索賠人,很大一部分用於慷慨的中介佣金(平均佔保費的兩成以上)、管理和法律相關的費用。香港現行僱員補償保險保費率平均為僱員工資的0.5%至0.7%,最高達80%以上,而成功推行中央職業傷病補償制度的地區,如日本、中國大陸、台灣等,保費率多在0.5%或以下,最高危的行業也只是6%(註2)。行政上,中央制度只需一套行政系統,遠較目前數十間保險公司各自的行政系統簡單,同時可以統合現存的兩個職業病補償基金,及為保障因僱主沒購買保險或保險公司倒閉而不獲賠償的工傷僱員而設的僱員補償援助基金。

香港工人健康中心1985年就指出由私營保險公司作一盤生意去經營勞工補償的缺陷,要求政府成立中央賠償基金。30多年來,香港工人健康中心和社會各界一道堅持這一訴求。既然政府願意推出適時適切的工傷管理先導計劃,就應善用未來數年,好好準備實行中央職業傷病補償制度,作為工傷管理列車的下一站!

註1:bit.ly/3y17Mys

註2:bit.ly/3y17Mys, bit.ly/3wUOYj7

作者是職業及環境醫學專科醫生、香港工人健康中心主席

[余德新]

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