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林緻茵

林緻茵:諮詢委員會可成為從政第一步嗎?

【明報文章】早在回歸前,已有社會賢達因擔任大量公職而被譽為「公職王」。這些人雖不是政府官員,但他們有足夠的社會影響力協助施政。理論上,諮詢及法定組織的成員具備專業知識或社會網絡,在任期間亦須做到一定的成績,才會被推薦到更重要的公職。因應選制的改變,諮詢及法定組織除繼續發揮原有功能外,部分成員更有機會晉身選委會,影響行政和立法機關的組成。在加強政治人才培養的政治議程下,除了政治委任官員和議員外,重要公職亦成了各個政治團體的目標。

現時政府有約500個諮詢及法定組織,這些組織的分類甚廣,包括諮詢委員會、公共機構、上訴委員會、規管組織等,本文會集中討論負責就特定政策範疇或公共服務提供意見的諮詢委員會。政黨培養或公務員系統外,諮詢委員會能夠成為另一套人才培養的機制嗎?年輕人可否視之為從政的第一步?

諮詢式政治的發展

諮詢委員會制度源自英國,早於1940年已在香港運作,發揮「專業」和「政治」兩大功能。諮詢委員會的專業定位,補充了公務員在專業範疇上的不足;諮詢委員會的政治吸納功能,可爭取精英對政府的支持、避免反對聲音醞釀成反對勢力,同時為政策提供合理化的基礎。

雖然根據《基本法》,原由行政機關設立諮詢組織的制度繼續保留,但基於宏觀社會及政治條件的轉變,諮詢式政治的功能已被削弱。引入直選後,立法會成了監察行政機關的主要場域,社會亦傾向以公開動員而非閉門的形式表達意見,政治領袖的地位亦不如從前。此外,問責制實施前,由社會知名人士組成的高層次委員會(如教統會)曾擔當重要角色;問責制實施後,官員須站在政治和政策工作的最前線,為政策成敗負上最終責任,委員已較少站到台前。

因應問責制帶來的轉變,特區政府於2003年着手檢討諮詢委員會制度,以擴闊委員會的代表性,將專業人士如教育界、社會服務界的人數提高,避免集中於工商界利益。從我們整理的數據所得,直至2019年,委員會佔最多的仍是工商界背景的委員(32%),其次是專業人士(18%)、學術界人士(17%)和社會服務界人士(12%),在比例上算是達到較平均的參與(註)。這次檢討亦加強執行「六六指引」,即不能「同時任職於超過6個委員會」和「擔任同一職位超過6年」,以免委員同時負責太多工作,令會議質素下降。近兩屆特區政府亦嘗試透過中策組推薦,以及青年委員自薦計劃,擴闊委員的來源。此舉是否真的能避免政策局長期提名和委任與自己意見相近的委員,則有待考證。

諮委會作為人才培訓機制的特點及挑戰

與其他培養人才的渠道比較,諮詢委員會制度有何特點?有別於議會政治,大部分諮詢委員會以閉門形式進行,會議紀錄只交代重要決定,不會披露個別委員的意見。保密制度下,委員在提出意見時可免於政治壓力,能集中以客觀和專業的角度提出意見。

從筆者參與委員會的經驗所得,對較年輕的委員而言,諮詢委員會能夠讓他們快速了解公務員工作模式,並就政府正在進行諮詢的項目提供意見。在公務員不熟悉的範疇裏(例如數據解讀),委員較容易發揮影響力;如委員意見一致,秘書處都傾向採納。委員會一般包括官方和非官方委員,若委員的組成能兼顧通才與專才,有助於委員從不同的角度審視政策、與各相關的持份者溝通。年輕的委員亦可從資深委員身上學習專門知識及協調技巧。

然而,在強調共識和行政主導的原則下,政策局透過委員會所釋放的討論空間,基本不會觸及最核心的政治和政策議題。有時政策局早已有定論,徵詢委員的意見只屬過場。有別於官員和議員,諮詢委員會不是全職工作,但委員會一般在平日辦公時間召開,委員亦須運用自己的時間和資源審閱會議文件。但香港的職場未有鼓勵僱員參與公共事務的文化,以大學為例,在大學教員的升遷評核裏,參與公共事務並不會為他們帶來明顯的優勢。可見,諮詢委員會面對的問題已超出制度本身。如社會條件不變,有空間參與委員會工作的人亦不會大幅改變。

「六六指引」不宜改變

有建議指,政府應減少每人可擔任的公職數目和年期,以增加進入諮詢制度的人次,讓更多新人(尤其年輕人)參與。在考慮此等建議前,我們必須顧及諮詢制度的原意,以及現實條件。從附表有關「六六指引」的實施情况可見,「同時任職於超過6個委員會」的人數非常低;「擔任同一職位超過6年」的人數曾於指引實施後大幅減少,但近年仍然維持在平均200多人。當政府認為有必要及適宜破例時,宜公開交代原因。

「擔任同一職位超過6年」的指引之所以難以執行,其中一個原因是:某些政策範疇的專家有限,勝任主席工作的人更寥寥可數。早於2004年,立法會民政事務委員會的報告書中已經提出了這個問題,但至今有空餘時間參與諮委會的專才仍然不足。委員會的平均任期為兩年,較活躍的委員會平均每年召開4次會議。如果把6年的上限壓縮,會直接影響新舊委員的銜接工作,委員的參與亦會流於走馬看花,無助於儲才。始終,諮詢委員會的首要功能是提升政府決策的專業水平,我們不應純粹為了讓更多人加入,而令它淪為各自發表政見的平台。

如何落實「用人唯才」的原則

諮詢委員會問題的核心並不在於「六六指引」,而是如何讓有表現的委員繼續留任、參與更多委員會和擔任更重要的公職,同時令無心參與者離場。各政策局就委員的年齡、出席率、新舊委員的比例等,應有完整紀錄,公務員可加強把關工作。將來,政府應交由特定部門負責審視跨局數據,讓委員會的發展和人事安排有較完整的規劃。

政府亦須增加諮詢委員會制度在公眾心目中的認受性,吸引更多有潛質的人才加入,避免換屆時無合適者填補空缺。除了部分性質特殊的委員會,以及敏感或涉及個人私隱的內容外,某些關於委員會的資訊應盡可能被整理和公開,例如委員的基本背景、他們獲委任的原因、會議議程等。

當諮詢制度運用得宜,的確能夠促進專業、深度討論。對於一些有興趣參與公共事務,但沒有太多政治經驗的年輕人而言,能夠在壓力較低的環境下參政議政,的確是較容易踏出的第一步。必須指出,加入政權性組織的門檻和政治要求目前已提高,諮詢委員會是一般公眾能夠參與公共事務的途徑。將來部分諮詢及法定組織的成員將同時有選委會委員身分,政府應繼續以能力為首要委任原則,否則只會令諮詢委員會的角色異化,讓它失去餘下的政治功能。

註:委員名單由特區政府提供,委員專業背景由北京港澳學人研究中心蒐集並整理

(作者按:自中央提出「愛國者治港」的要求後,對於香港未來需要怎樣的政治人才眾說紛紜。在過去4個月,我們在本系列一連8篇,嘗試利用數據、歸納圈內人士的訪談,系統地讓讀者及對港部門更好理解,不同政治人才的特質。既檢視他們自身的不足;也對現有制度對他們所構成的限制提出建言。在現時政治環境下展開制度建設、制度創新的討論是艱難的,也是奢侈的。但我們深信要防止「愛國者治港」淪為政治口號;讓這個政治底線不成為空中樓閣,就必須以此原則制度化地培養人才,並把問題高度設置在如何完善香港未來的管治模式之上。不同政治人才的組合方式,會為管治帶來不同的可能性。一個良好的政治人才培養制度,不止是優化管治,更能為香港市民帶來「希望」和「信心」,為「一國兩制」未來帶來生機。

最後,感謝《明報》的寶貴機會。在這時代下不論哪個政治陣營,要放下成見、認真討論,不易;願意認真討論後,放下成見,更不容易。與留下的、對未來抱有信心的讀者們共勉;知易行難,且行且珍惜。)

(香港培養政治人才的困境系列.八,系列完)

作者是香港政策研究所香港願景計劃高級研究員

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[林緻茵]

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