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馮可強

馮可強:以改革為導向——建立行政主導的多黨協商合作制

【明報文章】立法會在6月23日通過了民建聯李慧琼的「改革主要官員問責制」議案;各議員對特區政府管治團隊提出了不少尖銳的批評意見。的確,香港既沒有像西方國家執政黨的內閣模式和旋轉門機制,又不像內地有中國共產黨長期建立起來的較完善的幹部選拔制度(「賢能政治」),而每屆的問責團隊都是臨時拉雜成軍(如議員譏諷為「搭枱茶客」),當然不利於組成一個有共同政策理念、合作無間的團隊。

正如當日發言的立法會議員指出,社會既已恢復穩定,特區政府再不能以「反對派」的阻撓施政作為藉口去抗拒行政變革。這幾年隨着世界劇變,香港也經歷了巨大變化。為了有效應對愈來愈複雜困難的極不確定局面,各國和各地區人民都需要有強而有力和應變迅速的政府。特區政府如繼續不思改革,不單不能解決社會深層次矛盾,也會繼續錯失內地深化改革的發展機會,令香港「明珠」愈來愈黯然無光!

建立改革導向型政府

要帶領香港重新發展,首先要將一向「照章辦事型的政府」(Rule-driven government),改變成為一個「改革導向型政府」(Reform-driven government)。

40年來中國政府推動「改革開放」所取得的震驚世界的巨大成就,其中一個重要因素是行政改革,即是通過不斷總結發展經驗,根據新形勢和下一階段的社會經濟發展計劃,總共進行了多輪大的行政改革;其中包括在不同階段的機構精簡和人員分流、減少對微觀經濟干預、建設服務型政府、放權與監管結合等等不同重點。2019年中共十九屆四中全會通過的《中共中央關於堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》,又提出了新時代深化行政體制改革的重點。

其他如美國、英國、新加坡等國家,每隔一段時期都因應社會變遷,而通過行政改革去推動政策改革。反觀香港回歸20多年以來,只進行了一次半不成熟的行政改革(2002年建立問責制及2008年的進一步政治委任制),而且實施至今也沒有檢討及改善,更不用說其他方面的行政改革了。

行政改革,急不容緩!希望在今年底至明年初的特首選舉期間,各政黨/人大/政協/選委會成員,以至社會各界團體人士都能一起,要求及督促下一屆特首候選人提出一個有說服力的改革政綱,其中要以重點行政改革為首要,以及要有如何逐步解決深層次社會矛盾,改善經濟民生的策略。當然,我們要求的不是說得天花亂墜的空話,而是針對行政制度和公務員系統的眾所周知的弱點,進行切實可行的改革之藍圖。

我們也期盼:當選的下一屆特首努力去物色有改革使命和決心的主要官員,組成以改革為導向的問責團隊,而獲任命的主要官員跟着要選擇支持改革而有能力的領導班子,包括副局長、政治助理、常秘等。

沒有推動改革,特別是行政改革的使命、決心和心態(reform mindset),下一屆特區政府不可能建立簡約高效、靈活變通、快速應變及強而有力的管治!

建立行政主導的多黨協商合作制

自《港區國安法》和選舉制度的改革以後,香港政治已進入一個全新局面。在「愛國者治港」的新形勢下,既沒有「反對派」在立法會的「阻撓」,政府施政就是否可以暢通無阻,一改多年來行政主導的弱勢面貌?建制派雖然應該繼續履行監督施政的作用,但從政治倫理方面而言,也不應轉變成為所謂的新「反對派」。特首和問責官員更不應該以為「行政主導」可自動變成強勢,而要求建制派政黨毫無保留地支持政府施政。

為了建立良效管治,為了成功轉型成為一個「改革導向型政府」,特首和問責團隊應和立法會多個政黨開展新的協商合作關係,建立行政主導的多黨協商合作制(Executive-led multi-party consultative & cooperative system)。

中國國務院新聞辦公室今年6月25日發表《中國新型政黨制度》白皮書,提出了中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是中國的一項基本政治制度。該文件提出:中國新型政黨制度以合作、參與、協商為基本精神,以團結、民主、和諧為本質屬性,具有政治參與、利益表達、社會整合、民主監督和維護穩定的重要功能,實現了執政與參政、領導與合作、協商與監督的有機統一。這一政黨制度將政治協商納入決策程序,堅持協商於決策之前和決策實施之中,通過反覆協商徵求意見、理性審慎決策施策,增強決策的科學性和施策的有效性。

中共中央每年委託民主黨派就經濟社會發展重大問題開展重點考察調研,支持民主黨派中央結合自身特色開展經常性考察調研。有關部門向民主黨派提供相關材料,組織專題報告會和情况通報會,邀請民主黨派列席相關工作會議、參加專項調研考察和檢查督導工作,提出意見、批評、建議。

反觀香港,以往特區政府因試圖爭取反對派議員的支持,而又一直認為在最後關頭建制派議員必定支持法案通過,因此從來沒有企圖和席位較多的建制派政黨建立「執政聯盟」。在新的立法會選舉制度下,90個議席的來源將會更為分散,不容易出現一兩個建制派政黨佔有較大比重的席位,故此也不可能會出現什麼「執政聯盟」。

以後的行政主導,應考慮如何得到立法會協助施政。建議下一屆特首候選人在其改革政綱中,要包括如何建立行政主導的多黨協商合作制的構思。希望新一屆政府上任後,立即與立法會各政黨商討如何建立新的協商合作關係,即依靠立法會多個能掌握民情及有效整合社會利益的政黨,以合作、參與、協商為基本精神,堅持協商於決策之前和決策實施之中,反覆協商徵求意見,以及虛心接受批評監督,才能有助於增強決策的科學性,以及提高施政的有效性和認受性。

在今年底新一屆立法會選舉後,將會出現40席由選舉委員會選出的立法會議員。中央政府應鼓勵他們盡可能加入他們屬意的建制派政黨,這樣才能有利於整合社會利益,不然政府官員將更加疲於奔命地去爭取眾多零散的個別議員支持法案。

除了以上兩點,下一屆特區政府也應建立以能者居之為目標的公務員任用、培訓和晉升制度,並與各政黨和社會各界合作發展治港人才庫,聯合學術界、智庫和工商專業團體建立政策共同體(policy communities),從而提高政策商議、研究及制訂的科學性,促進治港人才在政府和社會之間流通無阻的旋轉門機制的出現。

在明年(2022)7月1日上任的新一屆行政長官和問責團隊,應要不負700萬市民和中央政府的期望和要求,以全新的面貌出現,以改革為導向,建立行政主導的多黨協商合作制,實現賢能的愛國者有效治港!

(作者按:此文內容來自作者在最近民建聯的「改革行政 提升管治」圓桌會議(6月29日)上的講話)

作者是香港政策研究所董事暨行政總裁

[馮可強]

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