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林緻茵

林緻茵:政黨人才在管治架構內,有用武之地嗎?

【明報文章】一直以來,香港的政黨/政團活動集中於選舉,尤其直選;政黨身分有助增強議員在議會內的話語權。所以有人會形容:香港政黨主要參與政治而非管治。政黨往往需要取捨,應該把最好的人才留在黨內,還是送入政府。在新制度下,各政黨和政團正積極培訓人才(例如近來民建聯的「政道」培訓班),這些工作亦獲行政長官肯定。然而,政黨願意把人才送給政府,政黨人才在行政機關內,能夠充分發揮所長嗎?有政黨背景的人才,與由其他途徑培訓出來的人才,有何分別?

哪些崗位最能發揮政黨優勢?

選舉經驗和社區網絡,是專攻直選的政黨的重要資產。不過,行政長官尚未由普選產生,選舉的經驗和策略,以及選舉人才如何與官員的技能互通,是目前制度的最大疑問。最能夠運用政黨網絡的政策局,非專責地區行政的民政事務局莫屬。該局局長亦較順理成章由政黨人士出任,近兩任局長也是民建聯成員。

歷屆所有政治委任官員中,有政黨背景的佔13%,他們來自3個政黨(民建聯、自由黨、新民黨)和兩個政治團體(民主思路、工聯會)。單從數字來看,由政黨人士出任的官員人數及比例(見表;不重複計算曾調職/升職的官員,亦不計算在獲委任時已退黨的人士),自政治委任制擴充以來,的確有所上升。

不過,政黨人士都比較集中於較初階的政治委任崗位;政助的工作性質並不涉及政治決策,主要是游說、聯絡議員和主要持份者。對於有政治經驗、但行政經驗較薄弱的政黨人士而言,政助的工作較容易掌握,亦因此政黨背景才具優勢。

為何政黨人才在政府內難有用武之地?

政黨人才的明顯優勢,依目前所見僅限於以上崗位。政黨和行政長官沒有正式聯盟關係,管治班子裏的政黨人士來自多個黨派,並以個人身分被委任。他們在行政機關裏,主要是為了協助行政長官施政,而非實踐所屬政黨的政綱和理念。如整個政策局裏只有政助一人有政黨背景,該政助所擁有的政黨聯繫,就是為了讓局長更容易完成工作;如局長與副局或政助屬同一政黨,則較大機會發揮所屬政黨的特點;但歷屆政府所見,局長與政助屬同一政黨的組合只出現過4次。此外,當政黨人士被政府吸納後,其升遷就是由行政長官以及局長,而非所屬政黨決定。故他們擔任官員後,也需要與所屬政黨保持一定距離,有部分人甚至會選擇退黨。

司長和局長級別的官員,較少由政黨人士出任,其中政務司、公務員事務局、保安局、政制及內地事務局,主要由公務員背景的人士把持。在傾向由非公務員人士擔任局長的政策局裏,除民政事務局外,政黨人士(如許正宇)或曾有政黨背景的人士(如羅致光)也更大程度是因為其商界或專業背景才獲得委任。

政黨參與管治時的窘境

故此,政黨須發展出政策專長,或是從外界吸納有相關背景的人士,才能在管治上扮演更多角色。活躍於功能組別或以專業、商界人士為骨幹的政黨(自由黨及經民聯)可能較有優勢,但從數據看來,這類政黨在管治上只有低度參與:歷屆官員中只有4位有自由黨背景,目前建制派第二大黨經民聯更沒有派人加入管治團隊。

政黨雖是政治委任制的得益者,但政黨的特點卻未有完全被整合於制度之中。即使政黨輸送再多的人才到政府,他們也只能在少數特定條件下,才能發揮屬於政黨人才的優勢。政黨背景和選舉經驗本身,亦不足以讓政黨人士在政府裏的政治委任工作一帆風順;他們需要有額外的專業背景和技能,才能更上一層樓。

政黨的吸引力亦因此受限。現時部分政黨積極物色外間人才再推薦予政府,這些人不必在黨內有很深的資歷。此做法的確可以讓政黨在人才吸納上「開源」,但「空降」的人才必須維持有限數目,否則會影響黨內士氣。從附表的數字亦可見,有志加入政府的商界與專業人士,也不必通過政黨推薦。

政黨發展滯後的影響

有內地學者曾經指出,中央不見得鼓勵政黨發展;香港亦一直沒有規範政黨權責的《政黨法》。但政黨發展滯後,卻會導致幾個根深柢固的問題:第一,香港的行政主導體制並非由政黨主導,故利益整合主要是行政長官,而非政黨的工作,但行政長官換人後,被整合的利益又會變得鬆散;第二,《基本法》規定行政長官最多可連任一次,他/她不能保證公共政策的延續性;第三,政治人才的發展欠周詳的規劃和傳承。

新選制下,政黨明顯並非得益者。目前,專攻功能組別的政黨受新選制的影響較小,部分直選政黨卻會陷入「利益團體化」的危機,僅餘與社會互動和意見渠道的功能;在有限度的直選議席情况下,只顧培育選舉人才意義也今非昔比。

雖然中央目前沒有意欲讓香港出現執政黨,但部分政黨的功能卻難以被其他組織完全取代。在新制度下,如何讓已經存在的政黨發揮作用,協助解決上述的管治問題?

政黨的轉型工作

政黨轉型的過程,不能單靠其自身之力便能成功,必須有外在的承認和扶持。要吸引有潛質的人才從政,就必須讓他們看到明確的晉升階梯。

有意見認為,日後香港政治人才的吸納和組織工作應由中央政府負責,但這些人才也需要有具體的、在地的培訓場地。政黨作為因參政而存在的組織,能集中並專門地處理人才的招募、甄選和培訓工作,前提是他們能夠善用本身已有的組織架構,梳理出讓各類人才晉升的路徑,並提供相對透明的評核及用人準則。除晉升階梯外,政黨亦須向外界展示明確目標、透過具體的合作建立政策網絡,讓有志者認同他們的工作和公共功能。

充分運用私人草案機制

政黨能否在公共政策制訂上擔當更多角色,協助政府進行利益整合,也需要外在的條件。不少研究指出,政治意識形態為政黨整體支持度的基礎,他們在經濟民生政策上的立場,只會影響其得票率(vote share)。加上政黨欠渠道實現政綱,他們不必周詳考慮政府財政承擔能力;政黨投放在培訓政策人才的資源,亦自然有限。故選舉政綱與可行的公共政策,往往有一定距離。政府修訂公共政策時,亦傾向親自主導,走政府程序,不主張由議員提出修訂或私人草案。政府充其量與議員協商,吸納其建議再由政府提出。

「愛國者治港」落實後,政策成敗的責任必然由政府一力承擔,官員難以再把施政問題歸咎於反對派。此狀况下,行政長官應該更主動、讓政黨一同參與施政,包括:與理念相近的政黨共同推動政策,並容許政黨提出政策性的建議。基本法規定下,議員並非不能提出涉及政府政策的私人草案,但事前須得到行政長官的書面同意;既然基本法容許議員聯名提出私人草案,屬同一黨派的議員也可以聯合提出。

政府應因時制宜,改變其管治思維,善用私人草案的機制,逐步讓各政黨有權有責,共同承擔管治和建設香港的工作,為香港政治和政黨發展開闢劃時代的先例!

(香港培養政治人才的困境系列.五)

作者是香港政策研究所香港願景計劃高級研究員

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