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陳家洛

陳家洛:疫情中的民主:2020年全球比較

【明報文章】2020年7月,香港政府以疫情為由押後本應在9月舉行的立法會換屆選舉,理由是選舉會帶來嚴重的公共健康風險,不利防控工作,令選民卻步,而封關及防聚等措施都不利選舉工程,和對不在香港居住的選民造成不公(未能回港投票)。有民主國家和評論批評其決定只是藉疫情迴避一場不利政府的選舉,政府就反指不少民主國家的選舉也因應疫情被迫押後、改期,所以香港要押後選舉是完全不涉及政治考慮,結論是批評政府的人持「雙重標準」、漠視市民健康、政治掛帥。

92%選舉及公民投票在年內完成

筆者參與的選舉觀察計劃整理了2020年間世界各地的129個行政及立法機關選舉及20個公民投票的數據資料,得悉全球在疫情的威脅中,絕大部分(92%)已在年內完成涉及87個國家和地方包括120個換屆選舉及17個公民投票,其中99個(66%)如期舉行,38個改在同一年稍後日期舉行,而最終被押後至2021年或以後的選舉和公民投票其實只有12個(8%)。客觀事實說明,押後甚至取消選舉的地方只屬少數極端的例子。

反思全球民主發展前景

本文主要目的在於探討「疫情中的民主狀况」(pandemic democracy),關注的不單止是公眾健康風險管理及防疫措施對選舉有什麼影響,也反思全球民主發展的前景。在疫情肆虐下,正常的競選活動幾乎完全停頓,單靠媒體的辯論、網絡廣告和零星的車隊掃街,效果怎也比不上近距離接觸選民及一浪接一浪的大型造勢活動。選舉氣氛冷淡,不過,選民的投票意向受疫情的壞消息影響下,會較一般選舉更難以捉摸、預測,而假消息和不正確的信息在全球廣泛流傳(infodemics)有時更能牽動公眾情緒和行為。在封城防聚等一系列措施下,公民及媒體監察力度同時受到很大限制,國際及本地的選舉觀察工作受阻,舞弊造假的觀感和各式各樣的陰謀論,在缺乏政治信任和誠信不足的環境下會大行其道,選舉的公信力及投票的結果更容易產生爭議,也成為民粹主義和機會主義者活躍的最佳時機。當選舉或公民投票發揮不了應有的政治排解作用,認為選舉不公平的黨派會主張杯葛選舉、呼籲民眾投白票廢票以示不滿,當權者備受質疑繼而老羞成怒,訴諸暴力鎮壓來維護政權,矛盾進一步惡化再演變成廣泛衝突的可能性就會增加,全球性民主倒退的機會因而也會增加。

明乎此,我們的出發點包括幾個值得研究的問題,包括:(1)舉行選舉是否不利防疫,會令疫情失控?(2)疫情及防控措施會降低投票意欲,打擊選舉結果的公信力?(3)2020年世界各地的公民自由和政治權利是否倒退了?

影響投票率主因:政策和政治因素

舉行選舉是否不利防疫,會令疫情失控?其實這是一個似是而非的說法。以選舉日前後兩個星期的感染數據比較,兩者有明顯關係不足為奇。不過,各地的醫療質素、醫療開支、政府的回應力度、領導人物的公信力、各部門的執行力、公民社會的監察力度、競選的黨派循規責任等因素,其實更能讓我們了解在疫情中多達137場的選舉和公民投票。

綜觀2020年的選舉,即使疫苗還未有面世並獲得廣泛使用,各地政府及選舉管理機構起碼可以考慮採取以下安排,減低病毒傳播風險,包括但不限於:(1)嚴格執行票站防疫、消毒措施及獲發充足的防疫裝備;(2)所有票站人員、執法人員、候選人及助選人員必須每日接受病毒檢測;(3)禁止競選造勢活動或嚴格設定人數上限;(4)前往投票人士必須接受基本健康檢查及獲發即用即棄的手套;(5)每個票站設定人數上限;(6)為減少人群聚集,鼓勵選民按年齡組別分時段投票;(7)分兩日投票;(8)增加投票站;(9)容許郵寄或其他特別安排的方式投票;(10)安排國際及本地選舉觀察組織獨立考察,和做針對一系列防疫措施的審計工作。

統計數字顯示,在2020年舉行的選舉和公民投票的平均投票率有60.9%,換屆選舉(61.3%)較公民投票(58.2%)更吸引選民參與。當疫情一波又一波的發生,選民擔心染病及連累別人,自然不利推動投票。雖然這個假設合理,但是我們綜合各地可比較的數據後發現,即使感染數字在選舉前兩星期的增加亦只會輕微減低投票意欲,而相比之下影響投票率高低的主要是政策和政治因素。如果組織、協調及執行做好,我們發現高投票率不會增加「播毒」的機率,反而有助加強整體防疫力度,紓緩甚至減少傳播。對比疫情走勢,政府愈是不放寬限制公民日常活動的措施、競選期間愈是限制反對黨派的選舉工程,及公民杯葛、罷投行動愈成功的,都對壓低投票率有更大影響。

「不自由」地區防疫及投票率 較其他政體失敗

我們比較其中85場選舉中今次和上屆的投票率,發現在「自由」的國家及地區,平均投票率不跌反升,有0.5個百分點的輕微改善,而投票率下降的現象則出現在「半自由」、「不自由」的選舉,分別有3.3和6.3個百分點跌幅,即使在這些地方的政府幾乎毫無懸念會成功連任,其認受性在投票率及自由指數雙雙下跌的情况下,可謂備受質疑。

事實上,「不自由」國家和地區的防疫表現及投票率較其他政體失敗卻是證據確鑿,缺乏制衡又自以為是的當權者,帶來防疫失敗、投票率下降、政府及領袖個人認受性受挫,及進一步鞏固獨裁統治的殘局。至於公民自由和政治權利倒退的憂慮,我們比較「自由之家」(Freedom House)過去兩年的全球數據之後,發現平均下跌了0.6%,不過在「自由」的國家及地區不跌反升了0.3%,維持到民主管治,反而「半自由」和「不自由」的國家及地區就變壞,特別在本來不重視公民權利的地方,防疫措施的而且確對個人及組織施加比較多限制,跌幅分別有0.4%和超過2%。若要考慮人口因素,在2020年經歷民主退潮、在專制統治下被重重打擊的反對黨派肯定比較多,而趨勢在非洲及亞洲地區(包括中東、中亞)更明顯。

疫情中的選舉引出多重兩難的複雜局面,政治因素由始至終起了主導的作用,帶來重要的影響。

延伸閱讀:

.Elections and COVID-19 (bit.ly/3utUqbz)

.Todd Landman & Luca Di Gennaro Splendore (2020), "Pandemic democracy: elections and COVID-19", Journal of Risk Research, DOI: 10.1080/13669877.2020.1765003

.Freedom House (bit.ly/3fXb4Lq)

.Oxford COVID-19 Government Response Tracker (bit.ly/3vz01yE)

作者是浸會大學政治及國際關係學系副教授、比較管治及政策研究中心總監、選舉觀察計劃成員

[陳家洛]

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