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周永新

周永新:香港原有資本主義制度與深層次問題

【明報文章】香港的深層次問題是香港獨有的嗎?如果這些問題並非香港獨有,而是世界性的,例如人口老化,香港大可參照其他國家和地區的經驗,制定解決辦法;但如果這些問題與香港一些特殊情况有關連,例如房屋短缺,除借鑑其他國家和地區的經驗外,也應明白自己的特殊情况,這樣才能有效解決問題。

保持原有資本主義制度50年不變

這欄上兩篇文章提到,香港公認的深層次問題主要包括:一、是市民住屋困難、室內空間狹小;二、是人口老化嚴重、市民退休生活得不到保障;三、是工人收入偏低、貧富差距不斷擴大。無可否認,以上3個深層次問題有本身的普世性,但問題所以嚴重,與香港一些特殊情况明顯有關係,其中一個影響最大的因素,是《基本法》訂明:香港成為中華人民共和國特別行政區後,必須「……保持原有的資本主義制度和生活方式,五十年不變」(第5條)。

什麼是香港原有的資本主義制度?基本法沒有明確的解釋,但在香港必須「保持原有的資本主義制度」的條文後,第6條隨即說:「香港特別行政區依法保護私有財產權。」意思應該相當明顯,即香港原有的資本主義制度的最大特色,是私有財產必須受到保護,不可被他人或政府任意奪去。除此之外,基本法對於如何保持香港原有的資本主義制度,還有其他說法,這些說法或規定,可分以下3方面來分析:

第一,為了保持原有的資本主義制度,基本法多處用上「原有」兩字。尤其在第6章「教育、科學、文化、體育、宗教、勞工和社會服務」,內裏提到的組織和服務,條文指出特區成立後,仍應保持原有的安排和政策。例如第141條:「宗教組織可按原有辦法繼續興辦宗教院校、其他學校、醫院和福利機構以及提供其他社會服務」;專業制度方面,除已取得專業和執業資格者可保留原有資格外,特區政府也必須保留原有的專業制度(第142條);第145條:「香港特別行政區政府在原有社會福利制度的基礎上,根據經濟條件和社會需要,自行制定其發展、改進的政策。」

30年前的制度還應保留原狀嗎?

這些規定,在基本法訂立期間,也就是上世紀80年代,可說是香港市民的願望,理由並非因為這些制度都是好的,而是不願看見回歸後即出現大改變。但這樣一來,30多年前的制度,到了今天,特區政府還應一成不變保留原狀嗎?特區政府有否在原有制度上改善和發展?或是只懂抱殘守缺,令香港每向前走一步都舉步維艱?

第二,為了保持香港原有的資本主義制度,另一要求是特區成立後,政府的管治方式應與港英時代不會有太大分別。所以有這種想法,因基本法制訂時,港人擔心特區政府一旦偏離港英時代實行的「積極不干預」政策,大搞什麼在西方社會盛行的「福利國家」制度,香港便不是以往的資本主義社會了。因此,在基本法中,多處都有防止特區政府「大有作為」的條文,例如第107條:「香港特別行政區的財政預算以量入為出為原則,力求收支平衡,避免赤字,並與本地生產總值的增長率相適應」;第108條:「香港特別行政區參照原在香港實行的低稅政策……」等。並且訂明,特區政府在發展上應起的作用,是「……提供經濟和法律環境,鼓勵各項投資、技術進步並開發新興產業」(第118條)。

也就是說,特區政府的功能是有限制的:開支不能長期超過收入,結構性財政赤字更應避免。曾蔭權出任特首時,特區政府曾公開宣布過往「積極不干預」政策不再適用,但要積極干預,卻不是特區政府的意圖;而特區政府奉行的政策,是「小政府、大市場」,並且認為這樣才符合基本法的要求。

重權利輕責任的資本主義制度

第三,為了保持香港原有的資本主義制度,過往多講權利、少講責任的習慣,便在特區成立後承襲下去。單看基本法第3章內所載居民的基本權利和義務,便可一清二楚。第3章共19條條文,其中18條與香港特區居民享有的權利有關,包括在法律面前一律平等,擁有選舉權和被選舉權,並享有言論、通訊、信仰、出入境等自由,新界原居民的合法傳統權益受保護。至於居民的責任,只有一條:「香港居民和在香港的其他人有遵守香港特別行政區實行的法律的義務」(第42條)。

為什麼權利這麼多、責任這麼少?原因只有一個,就是要安撫當時港人的恐懼——恐怕特區成立後,港人原有的權利會驟然消失!而為了防避將來政府可能加諸他們身上的限制,所以連在港英管治下沒有的自由和權利,也一併寫入基本法;關於自己應負的責任,則愈少愈好——守法是任何地方居民都應遵守的義務。這種重權利輕責任的資本主義制度,到了特區成立,又變成怎麼一回事?

回頭看,基本法這樣訂明香港必須保持原有的資本主義制度,有錯嗎?基本法沒有錯——為了避免過渡期可能出現的震盪,及確保香港長期繁榮和穩定,保持原有的資本主義制度是必須的!可惜,這樣穩妥的安排,到了執行時,卻變成一套無法超越的規範:執行者只懂墨守成規,於是造成今天深層次問題叢生的局面——民生無法改善,而香港往日的光輝不再,變成衰敗的都會。這樣,執行者錯在哪裏?

錯誤演繹原有資本主義制度

一、是錯誤演繹保持原有資本主義制度的意思——只懂保持、不懂發展。以筆者熟悉的社會福利為例,特區成立24年,各項與民生息息相關的制度,包括房屋、醫療、社會保障和福利服務,市民看見的,無一不是出現「僵化」現象——問題愈積愈多,政府也無法解決,就是社會提出建設性的改良辦法,官員總以諸多理由推搪,甚至認為建議有違香港原有的資本主義制度。

二、是政府常以基本法中「保持收支平衡」作為擋箭牌,否定一切「收入二次分配」的提案。政府的財政支出是「應使得使」,也就是沒有遠景,欠缺膽量以豐厚的財政儲備改善民生,不會採取積極的財政策略縮窄貧富差距。

三、是在社會多講權利、少講義務的氛圍下,市民漸漸忘記了自己對社會和國家的責任。結果,原有的資本主義制度,逐漸成為不少市民只顧自己利益的藉口;社會欠缺關懷和互助,港人怎會團結起來?

基本法是有生命的憲制文件,香港原有的資本主義制度也必須有活潑的演繹,否則凡事停留在上世紀80年代的狀况,香港的深層次問題怎會解決?香港怎會有燦爛的未來?

作者是香港大學社會工作及社會行政學系榮休教授

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[周永新]

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