觀點

楊云

楊云:「執政意志」與「執行意志」要明確分工

【明報文章】自從本年初,中央政府提出「愛國者治港」的系統論述及相關制度安排後,香港的政治生態出現根本性的改變。然而,這次改變出現的時空,是飽受疫情折騰一年的香港,特區政府的管治問題表露無遺;又在這個時空,「十四五規劃」、「大灣區」建設已排在工作日程之上。於是,香港立即陷入另一個管治難題——如何在落實「愛國者治港」的同時,能夠在疫情及長遠規劃上,做到有效成績。

政制發展敗在「未建立施政有為管治系統」

在如此背景下,不止是過去的反對派,連建制派亦加入批評政府的輿論場,一場配合新時代需要的政制改革已是必不可少。反思近10年的民主國家的實際經驗,愈來愈難認同「民主」與「良治」有必然的關係。「2020民主認知指數」(Democracy Perception Index 2020)的調查中有一條問題挺有意思,問及受訪者是否認為「我的政府通常為一小群人利益服務」(My government usually acts in the interest of ...... A small group of people in my country),在「民主大國」美國,有52%受訪者認為政府為一小群人服務;而一直被視為「專制」、「威權」的中國,卻只有13%,哪一個國家在民眾眼中更能「為民作主」,高下立見(註1)。故此,政制改革要看實際制度的設計,如何有效建立及支持政府的認受性,並促進良治。香港過去政制發展最失敗的地方,不是有沒有「真普選」,而是一直以來都未成功建立一套能夠施政有為的管治系統。回歸20多年後的今天,仍在談「去殖化」的問題,深層次矛盾未有妥善處理,宏大的策略性發展更是無從說起。

「執政意志」要有政治承擔、為民作主

香港的管治是一個難題,近月來最受批評的對象就是「公務員系統」。平心而論,我們不能否定公務員中的「精英」成分。認識政府內部運作的人,都會知道在這部「機器」中工作,的確要面對很多程序問題,而這些程序問題自有其存在價值。長年被訓練如何操作這副機器的公務員,自然是這方面的「精英」。然而,社會對公務員的批評也不是無的放矢,尤其是最常聽到的一句「為官避事平生恥」,道出了「公務員」出任「政治官員」後常見的短板。

「公務員」與「政治官員」最大的分別在於前者只有「執行意志」;後者要有「執政意志」。「執行意志」的重點是把事情完成,上司滿意,過程中盡量避免出現差錯。「執政意志」的基本要求在於有政治承擔,為民作主,維持政權的正當性。在「一國兩制」、「愛國者治港」的脈絡中,更具體的「執政意志」要求,則可參考港澳辦主任夏寶龍在2月22日的講話中對「在香港特別行政區政權架構中,身處重要崗位、掌握重要權力、肩負重要管治責任的人士」的「更高的要求」(註2),在此不贅。

明確建立「技術官僚」與「問責官員」系統

回到「公務員」的問題,一個在「執行意志」系統訓練幾十年的「精英」,往往擅打順境波,不擅打逆境波。要受批評的不是公務員,而是以公務員為管治者的政府系統,也就是將「公務員」錯置於政府政治問責官員位置的系統。所以,香港管治系統最需要改革處理的問題,在於如何在善用「公務員系統」的基礎上,建立一個更完善的新管治系統。一個作為總原則的建議,就是明確建立兩個子系統:「技術官僚」系統與「問責官員」系統。

「技術官僚」系統即是公務員本來扮演的角色,發揮「執行意志」,讓公務員精英在屬於自己的系統內發揮其專業能力。「問責官員」系統即是要建立一個有「執政意志」的管治團隊。一方面要向特區市民問責,另一方面要向中央政府問責。

建立有效旋轉門 並要加強問責制

在這個總原則下,有兩個關鍵位要打通理順。第一,是建立有效的旋轉門機制,讓「技術官僚」系統中的有志之士有機會「轉職」,並提供相應的政治歷練,使其「執行意志」進化為「執政意志」。第二,是問責制要進一步加強。尤其是在立《國安法》、「完善選舉制度」後,政治安全線已很牢固,個別官員問責下台對於整個管治系統穩定性的衝擊有限。值得注意的是,問責制要有效落實,不止是誰人「下台」,而是誰人「補位」,當中更嚴重的問題是有沒有足夠大的Talent Pool,培養更多有「執政意志」的人才。

特區管治改革是一個大課題,具體設計尚要更多有識之士參與建言。將執行意志與執政意志明確區分,是改革的重要一步,這樣才可以有一個真正有意義的政制發展與改革。

註1:bit.ly/3vGEnbmbit.ly/2SgMcWE

註2:bit.ly/3vIAL8v

作者是香港青年時事評論員協會成員

[楊云]

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