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劉國勳

劉國勳:釋放濕地緩衝區土地潛力 推動適度發展助保育

【明報文章】發展與保育向來被擺在對立位置上,例如近日有團體關注在香港棲息的黑臉琵鷺數量按年下跌,認為發展后海灣「濕地緩衝區」會令濕地環境質素下降,影響候鳥棲息。但事實上,現時緩衝區本身已有部分地方環境日益惡劣,不少魚塘早已荒廢或被填平,生態價值成疑,而這正正是由於魚塘欠缺管理所致。不真正投入資源運營濕地魚塘,而只是空喊保育的口號,並不代表濕地環境能獲得改善。

筆者早前於立法會就此提出質詢,希望政府全面檢討有關「濕地緩衝區」的政策,釋放緩衝區發展潛力,同時以適度的發展帶動濕地魚塘活化,正是期待能兼顧發展與保育,以一舉兩得的方式真正解決問題。

盡快檢討緩衝區政策 修訂規劃指引

魚塘是后海灣地區濕地生態的重要部分,佔「濕地保育區」約六成土地,「濕地緩衝區」內亦有不少魚塘。政府1990年代在后海灣「濕地保育區」邊緣,劃出約500米闊、約1000公頃的地帶作為「濕地緩衝區」,用以分隔濕地及市區。然而,隨着香港淡水魚養殖業近年式微,緩衝區內部分地帶環境惡化,難言具有生態價值。香港濕地保育協會主席劉惠寧在2019年就已指出,單是「濕地保育區」內已有約200公頃魚塘荒廢,在「濕地緩衝區」內亦有不少魚塘荒廢或被填平,甚至成為露天貨倉。這不單止偏離了當初以此地段作為緩衝之用的初衷,亦限制了這部分土地資源的發展潛力。

因此,針對「濕地緩衝區」的政策是時候全面重新審視。城市規劃委員會於1999年制定了有關緩衝區的規劃指引,以規管區內發展。事實上,在不損害魚塘生態價值的前提下,緩衝區內原本就容許住宅或康樂發展。不過在緩衝區內進行新發展或重建計劃前,除了必須提交生態影響評估報告之外,於緩衝區興建住宅的地積比率僅介乎0.2至0.4倍之間,令可建樓面面積非常有限。

根據估算,近年來在緩衝區內有不少土地獲批興建住宅,然而因地積比率所限,只能以低密度發展。例如恆大位於元朗和生圍的低密度住宅項目,地盤面積約223.3萬平方呎,但可建樓面面積只有約89.3萬平方呎,地積比率僅為0.4倍,只能興建為豪宅,提供268幢洋房。不僅如此,落馬洲河套區的「創新科技園」雖然是港深創科合作的重要項目,但由於毗鄰濕地,地積比率亦受到限制,僅為1.37倍。然而,同樣位於「濕地緩衝區」內,政府出售給私人發展商的天水圍第112區和天水圍第115區,其地積比率卻能達到1.5倍,大大超出緩衝區內私人發展項目通常容許的0.2至0.4倍。可見,放寬緩衝區內地積比並非不可為,政府應循此方向積極行動,避免浪費珍貴的現成土地。

發展局長在立法會回應筆者質詢時指,濕地緩衝區內超過四成土地,即約513公頃,在分區計劃大綱圖上劃作可作住宅發展的土地用途地帶,基於不斷改變的規劃情况及社會需要,政府會在平衡保育與增加房屋土地供應的前提下,檢討有關「濕地緩衝區」的規劃指引,目標是在今年內為應否及如何修訂規劃指引提出建議。對此,筆者希望政府能夠充分考慮緩衝區內魚塘丟空成常態、而本港房屋供應又面臨斷崖的現狀,盡快檢視緩衝區範圍,並考慮將地積比適當放寬至2至3倍,更高效地善用現有土地。

適度發展濕地緩衝區有助保育

發展和保育並非永遠只能二選一,更何况魚塘若要有效發揮其功能,事實上離不開妥善的運作管理。若政府繼續置之不理,變相鼓勵任由魚塘荒廢,不單止無法充分利用具有潛力的土地,對濕地生態改善更加沒有益處。因此,應考慮透過提供更多誘因鼓勵發展商,以新思維活化並妥善管理項目周邊的魚塘,令發展與保育可達至平衡,形成良性循環。

生態保育與發展不單是香港面臨的問題,世界上其他國家和地區對此都有不同嘗試,例如在英國,倫敦濕地中心就是住宅和濕地保育成功結合的一個例子。1990年代,英國「野禽和濕地基金會」將荒廢的水庫其中部分土地賣給發展商興建住宅,發展商將賣樓所得的部分資金投放入基金,用以改建及營運濕地中心。中心於2000年建成,2002年已被定為「具特殊科學價值地點」,每年訪客高達10多萬人次。

此外,在推動保育與發展共贏這方面,中國內地亦有成功例子可以參考。同樣是魚塘遍佈的浙江杭州西溪濕地,曾因缺乏妥善管理,變得雜草叢生,污水橫流。不過2003年起,西溪濕地實施綜合保護工程,成為國內首個國家濕地公園,兼具保護、科研教育、觀光等功能,並於2009年列入「國際重要濕地名錄」。西溪濕地周邊地帶興建房屋的地積比率則採取「漸變式」處理,由緊鄰濕地的不足0.4倍,向外逐步放寬到最大2倍,讓濕地生態自然過渡到城市建築,而不是以一刀切的方式處理。目前西溪濕地周圍已形成完備的新興住宅集聚區,同時濕地生態亦得到恢復和保育,與2005年前數據相比,西溪濕地的鳥類增加了117種。

總之,香港有關濕地緩衝區的現行政策,是變相鼓勵無為而治,放任魚塘自生自滅。不過,若只是空喊保育口號,卻不投放資源打理,魚塘的狀况只會不進則退。其實濕地與發展並非絕對水火不容,政府應下定決心,提高效率在政策上拆牆鬆綁,並與各持份者充分溝通,令緩衝區內的現成土地可地盡其用,同時亦為濕地生態的可持續保育提供更多可能性。

作者是立法會議員

[劉國勳]

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