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林緻茵

林緻茵:解決政治委任制下的政治人才斷層問題

【明報文章】本屆特區政府首次出現一名由政助,晉升至副局,最後「坐正」局長的政治委任官員。有人或許會說,這證明香港的政治人才培訓是成功的:擔任政助的人,只要特區政府滿意他的表現,自然有晉升機會。於是又有人會說這是特例,沒有晉升機會的人佔大多數。政治委任制擴大約13年,局長能否得到足夠的支援?新選制下,政府在議會內將會得到穩定的支持,貫徹行政主導。但行政主導的強化,也同時意味着行政機關需要更多人才,提升管治質素。現時的政治委任制,是否已經達到了「儲才」功能?

局長能否得到足夠的支援?

一個局長的工作大致可以分為3種:政治、政策和媒體。副局和政助的具體工作由局長決定,按過去3屆政府的經驗,副局與政助分別負責政策和傳媒工作。但局長能否得到足夠和有效的支援,不能只看副局政助的表現,還需看局長的辦公室內,有多少人正在支援他的工作。

以英國為例,內閣大臣辦公室裏的人員,包括公務員和政治委任人員,政治委任人員可再分為副部級人員、國會私人秘書、個人幕僚等。在歐美國家,幕僚層雖普遍,但部長在聘任幕僚時的彈性(包括人數和職能),則視乎行政機關的決策權力是集中於部長,還是整個內閣。

英國的政治委任制度以首相為核心,同時兼顧對大臣的支援。副部級人員(如政務次官)的委任工作由首相及內閣事務部主導,以維持首相的領導權與內閣的集體意志,避免出現部門主義,同時可以為執政黨培訓人才,確保其延續性。故英國沒有如法國一樣,容許部長挑選一批10至20人的部長內閣(ministerial cabinet)。英國的大臣,一般最多可委任兩人為特別顧問(special advisor),擔當他的個人智囊。特別顧問在1970年代恒常化,一方面是為保障公務員政治中立,另一方面,特別顧問和副部級人員,是兩種性質不同的政治任命人員,後者不一定是大臣個人屬意的人選。前者的任命須得到首相同意,但首相一般不會作太多干涉。

就香港的情况,現時局長的辦公室一般有3類人員:公務員(政務助理、新聞主任、行政主任);政治委任官員(副局和政助),以及合約人員,例如研究主任。以食衛局長辦公室為例,連局長在內有8人。這種合約職位,好處是彈性較大,視乎局長需要增減,人選也不需要由包括其他司局長和特首辦主任的遴選委員會通過。

現時局長辦公室的配置,背後的邏輯和英國大臣辦公室相近,即同時包括需要經由遴選和政治委任的副局和政助,以及外聘人員。但這些外聘人員的認受性、職位的固定程度和管理,遠不及英國的特別顧問;英國副部級人員任命,也有明確的政黨「傳承」功能,讓一些有議會背景的人才吸收行政經驗。香港沒有執政黨,政府在委任副局和政助時,是否很有意識地以「傳承」為任命的準則?

幾多政助和副局成功升職?

研究所得,連同現屆政府,共有34位人士曾經擔任政助,當中只有3名能夠晉升為副局;有一半政助在任期完結後完全離開政府。相比之下,連同現屆政府,33名副局中有11位能夠晉升為局長。雖然這是由於部分局長在任期中途離開,由副局接替,但確實亦有不少副局能夠在換屆時升職。副局的署任機制和工作性質,讓他們與局長有較好的銜接。

但副局人選從何而來,本身就是問題:政助難以直接晉升為副局,而外間中高層管理人員又未必有公共行政經驗,導致副局更常從公務員團隊提拔。現屆副局中,大概40%都是由公務員出任。副局的薪酬與首長級第三級起薪點相若,但卻沒有公務員的福利,香港亦沒有法國那一種政治和行政之間的旋轉門。政府如何為現職的中層公務員提供誘因,讓他們轉跑道,從事政治工作?

政助和副局在年齡和資歷的斷層

由公務員中找副局的合適人選,只是其中一種方法,如何擴闊副局人選的基礎,才是關鍵。政治委任制剛擴大時,副局長平均年齡約45歲,時任食物及衛生局副局長梁卓偉及民政事務局副局長許曉暉就任時均不足40歲;但第四和第五屆政府任命的副局長,平均年齡已上升至約50歲。

副局的平均年齡提升,反映了制度的斷層;從年齡和資歷來看,斷層尤其明顯。

首屆引入政助和副局時,政助、副局和局長的平均年齡分別為38、45、54歲。到梁振英政府,政助與副局和局長的年齡差距開始增加,平均年齡為38、51、57歲;到現屆政府,年齡差距更進一步擴闊至平均35、49、57歲。

本屆政府有5名政助加入政府時不足30歲。雖然年輕不一定代表他們不能勝任,但政助和副局的年資差距拉闊,卻會令政助晉升副局的門檻提高。

政府現時處理斷層的方法,是讓政助連任,待他們累積經驗後晉升為副局;另一方法,是繼續讓公務員或外間一些富有經驗的人擔任副局長。但此方法並不能解決政治人才的培育和晉升問題的根本成因。

一直未能處理的旋轉門問題

現時制度內的「旋轉門」未完全發展,假如政助在換屆時要離開政府,他們需要經歷一年的冷靜期。現時直選議席更有限,前政助如有意參選,也需要面對格外激烈的黨內競爭。缺乏銜接機會下,過去很多政助被迫完全離開政界。可見,能夠順利由政助、副局升到局長,只是特例;由政助升副局的關卡最難突破。

政府晉升階梯斷斷續續,誰有誘因解決這個問題?行政長官只代表短暫的政治利益,未必需要有意識地建立人才庫;同樣,在沒有共同的政黨背景下,局長是否有意欲或責任提攜年輕人才?要解決問題,除了靠官員的政治意志外,也需要從結構入手。

設兩層人才庫,改善斷層問題

一個可行的方向,是從局長辦公室入手。如上文所及,現時部分局長會外聘研究主任。政府可考慮正式擴大局長辦公室的編制,提供恒常資源,讓局長從外界聘用人手。這些職位的恒常化,可以讓有意加入政府的年輕人,能夠預早累積經驗,變成未來政助的人才庫。提升政助的定位、重新考慮其薪酬福利、提高對政助的經驗和能力要求,一方面能夠增加中層人員進入政府的誘因,另一方面能夠增加政助連接到副局的機會。這樣才能理順現時的斷層問題。

另一方向,是從副局編制入手。某些政策局涉及的政策範疇較闊(例如運房局),或是專業要求較多元,單靠一名副局未必足夠。按個別政策局的特性和需要,考慮增加副局的數目,能夠減輕部分局長的負擔,同時能夠讓政助更有機會晉升至副局,避免他們在換屆時因為旋轉門未打通,而需要離開政界。

很多人會認為選舉制度定下來後,社會就會回到政策討論。但「完善」選制只是中央踏出的一步;特區內部需要思考的,是如何在結構上解決人才培育和晉升問題,以實現有名、有實、有為的行政主導。

(香港培養政治人才的困境系列.二)

作者是香港政策研究所香港願景計劃高級研究員

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