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林朝暉

林朝暉:政務官是香港政治人才庫嗎?

【明報文章】(作者按:自《國安法》落實以來,國家領導人多次對香港政治人才提出了新要求,必須由「愛國者治港」;選舉制度改革只是落實「愛國者治港」的其中一環。而完善香港政治人才培養制度,直接關係到香港「一國兩制」能否行穩致遠。所以,在香港,如何培養具備管治能力、又符合「愛國者治港」定義的政治人才?「香港培養政治人才的困境系列」一連8篇,會由香港願景計劃高級研究員林緻茵及本人(北京港澳學人研究中心理事林朝暉),整理及討論香港培養政治人才的困境:深思香港現時制度中能否培養出政治人才?還是政治人才不願意參政?我們二人希望透過一系列的建言,指出一些走偏了的歪風,既不矯枉過正、並在落實「愛國者治港」過程中也不宜偏離以下3個基本原則:(1)人才培養制度必須完善,並且良性競爭;(2)能夠配合管治需要、與未來的行政立法關係相適切;(3)香港政治人才應當是忠誠、可靠、具政治格局;有讀懂及配合國家戰略、給香港市民造福的能力)

香港龐大的公務員隊伍一直由政務官(Administrative officer, AO)擔當領導責任,統領着政策局及各政府部門的其他公務員。自2002年實行政治委任制度、2007年擴大政治問責團隊,政務官一直都是主要政治委任官員的政治人才庫。

然而近年不少建制派及內地港澳研究學者都會對政務官有以下幾類批評:第一類批評,認為政務官存在戀殖情結,對內地認識不足、對國家存在偏見,及至質疑他們效忠對象不清。第二類批評指政務官有較強精英主義,不易接受他人意見,以及視自己為香港核心價值的守護人(watchman);甚至有文章批評個別政務官出任問責官員後,缺少政治意識、管治意志,出現不作為懶政的狀况。

對於第一類批評,恐怕是普遍在香港成長及接受教育的「天子門生」的共同問題,問題也不能完全諉過於政務官制度。筆者認為特區公務員有必要強化對國家及基本制度認識;現時公務員培訓中對國家事務研習課程明顯深度不足。建議在公務員現時筆試《基本法》能力測試中,可以包括對國家《憲法》、國家制度,及一些國情常識的考核。相信每年眾多大學生投考公務員,對國家連基本制度都認識不足的問題,短期內也會得到大大改善。

但對於第二類批評,則涉及政務官是否可靠信任的「愛國者」政治人才?是否一如政圈傳聞,北京不信任政務官?從數字上所見,特區4任行政長官,兩位來自政務官職系;7位政務司長,只有唐英年一人並非來自政務官;也還沒算上政治委任職位,大約四成來自政務職系。有說「北京不信政務官」,但起碼從人員任命上印證了言過其實。

政務官擁有較完整的管治訓練

然而,我們不能否認的是,如果非要讓香港政圈人士、以至普通市民,在政黨人士及政務官之間二選一出任問責官員,相信絕大部分人寧願信政務官。其中一個重要原因是,政務官的職場訓練及管治經驗遠比政黨人士完整。

綜觀現時香港與公共事務及政治相關的工作中,並沒有一個崗位比政務官更能從大學畢業生起,全面培養管理通才;定期每2至3年輪調被派往各決策局接觸不同政策事務;出任地區民政事務處,接觸市民及區議會;被外派到駐外及內地辦事處,主管聯絡及對外推廣等工作。政務官在整個職場履歷都比較完整;再者整個政務官團隊講究科層架構及經驗累積;論資排輩守紀律;有一套規章及制度文化貫穿整個政務官團隊。政務官的「集團文化」或「精英文化」形成一套管治範式。如果在西方選舉政治中,以政黨人才組成執政政府的管治範式,則很依靠執政黨的黨格及黨風。明顯香港的政治問責班子,「將不專兵」、缺少長期認識及合作,遑論有共同理念及互信;結果政務官團隊在決策局辦公室內自然更主導了工作氛圍,也是無可厚非。

難迎合時代需要

但是,完整的公共政策制訂訓練,足以讓他們成為政治人才嗎?

回歸近25年,政務官有些問題是比較突出的:

(1)政務官系統設計原意明顯並非作政治決策之用。

整套選拔、用人、選調、考核,只要求政務官擁有綜合管理能力、「政治中立」、「價值中立」;並不要求他們有「政治願景」。因此不少政務官轉任問責官員後,即使對政策領域內容如數家珍,具備到議會解釋的能力,但卻往往缺乏政治想像及理念,予人守舊的感覺。

(2)政務官「通才」訓練明顯無法跟上時代需要。

對社會日漸講求數據流量及科技敏感度的時代,相反強調「通才」,顯然是個短板。從學科訓練上可見,大約五分之三政務官來自社會科學、工商管理和文學院。如果加上法律,非理工科的政務官達到八成。事實上,中英文寫作和口語表達、辯論,佔政務官招聘考試的很大比重,這種學科背景的傾斜現象並不使人驚訝。

過去多屆觀察發現,如果由政務官主政一個政策領域,「通才」的管理思維及訓練令政策運作順暢,滿足公共行政需要;但對於回應社會的政治訴求,恐怕大多欠缺突破所需具備的專業水平及政治魄力;大概這也是為何予人批評懶政的錯誤印象。當內地近年也在不同重要的、需要突破的政策領域中,大量起用專家學者出仕,「學者型官員」成為政治新風之時,香港卻仍在「通才」迷思中走不出來。

(3)政務官內的「精英」文化,使得在面向市民的工作上都出現明顯短板。

不少政務官都時常被議員、公眾批評缺少親和力、剛愎自用。而且政務官的人脈圈子往往較小,有強大的集團意識。除了短暫出任地區專員期間外,政務官日常的社會接觸面也較窄;在出任常任秘書長或轉任問責官員以前,公眾知名度較低,也缺少與政策領域內的不同持份者建立長期聯繫及信任;與對港部門、傳媒及政黨也缺少互信,也不擅長走到市民當中汲取意見。政治工作講求「人和」及溝通手腕。我們要求政務官雙語能寫能說、有較高統籌綜合能力,還同時希望他們具備面對公眾傳媒游刃有餘,只怕有點吹毛求疵。

適時讓政務官回到原有位置

總括而言,筆者認為當下嘗試改變政務官的能力傾向、或要其具備政治戰略眼光,是不切實際。倒不如痛定思痛,讓政務官這個「暫時的政治人才庫」完成歷史責任,逐步退回至「政治中立」的公共行政管理位置。準確理解港英政府年代,在1994年以前香港的各類重大決策,全由殖民地部,或由港督及外來的團隊決策;華人為主的政務官根本不在決策核心之內,所以是時候認清,政務官從來都不存在「創建政治願景」或「政治判斷」的能力。

中央及特區政府也有必要盡快完善政治人才培養制度設計;讓戰略規劃、游說及政治工作等責任,回到政治委任官員、專家顧問等人的肩上。官員政治判斷失誤,大可辭職換人了事;但過度依賴政務官去執行政治任務,久而久之耗盡的卻是公眾對整個公務員制度的信心;也會逐步令公務員團隊及紀律部隊中產生一種不良文化,「逢迎上意」及「拉幫結派」以求官拜政治任命官員。

(香港培養政治人才的困境系列.一)

作者是北京港澳學人研究中心理事

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[林朝暉]

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