觀點

田飛龍

田飛龍:新選舉法是香港民主秩序的優化

【明報文章】全國人大常委會日前依法審議通過有關香港《基本法》附件一和附件二修訂案,具體化和制度化了全國人大3月11日涉港選舉法有關決定。新選舉法全面準確體現「一國兩制」,落實「愛國者治港」,保障選舉安全和香港居民自由選舉權,是香港民主秩序的理性化與結構優化。

選委會新賦權及功能擴展是最大亮點

從制度設計來看,選舉委員會的新賦權及其憲制功能的擴展是最大亮點,增強了香港民主之複合代表制的規範層次與內在理性。為適應這樣的憲制功能擴展,選委會由原來的四大界別增加到五大界別,新增的第五界別集中了「政治界代表」即港區人大代表、港區政協委員及全國性團體中的香港成員等,他們是參與國家事務較多、更全面平衡理解「一國兩制」的香港代表,有助於確保選委會代表「一國兩制」整體利益。

選委會構成與功能的調整,具有顯著的制度優化效應:

其一,更好保障香港民主的均衡參與,確保各階層和各團體有適當比例的代表和話語權,制衡民粹取向,節制工商影響,保障優質民主;

其二,拉近立法會與特首的選舉政治基礎,緩和及改良行政立法關係,保障和促進基本法規定的行政主導制;

其三,突顯立法會的「整體利益代表」層次,即在功能組別和地區直選之外增列選委會為基礎的議員來源且佔較大比例,可有效克服功能組別和地區代表的利益碎片化和局部化,保障立法會的整體利益取向;

其四,選委會在其他界別的調整取向兼顧了工商利益和基層利益,對基層代表及其話語權有所傾斜,有助於香港的民主代表制回應基層經濟民生與社會正義訴求,是一種民主代表性的時代進步。

由選委會提名特首候選人是延續香港原有制度安排,而由選委會提名立法會議員候選人則屬於新設機制,是選委會的新制度功能。根據全國人大決定與全國人大常委會的附件修訂案,選委會具有組成上的民主代表性和權威性,其提名對於確保「愛國者治港」以及優選賢能候選人進入競選程序是一種理性的把關機制。由選委會提名特首候選人和立法會議員候選人,也有助於改良行政立法關係,促進香港管治體系良性互動和有效運轉。

資格審查委員會不是法外特權機構

與選委會的基礎性和綜合性制度功能相比,候選人資格審查委員會則屬於專司「愛國者」資格審查與確認功能的全新法定機構。「愛國者治港」是指導此次選舉修法的根本原則,需要在香港選舉制度環節得到嚴格的遵循與體現。基於這一正當目標,設立專責機構負責資格審查就成為最合理的制度選擇。這也是「愛國者治港」保障責任具體化的最關鍵的體現。

委員會審查制相比原來的選舉主任審查制更合理、更有效,可以確保審查結果的合法性及權威性,並嚴格指向「愛國者治港」的根本原則要求,在知識、能力與公信力上更加突顯,且能有效抵制本土極端勢力和外部干預勢力的威脅和制裁壓力。

資格審查委員會據以作出最終決定的關鍵性依據,是香港國安委提供的審查意見書,而依據《國安法》規定,國安委有關決定不受司法審查。這種排除司法審查的原理具有規範上的傳遞性。不過,對審查決定排除本地司法管轄並不意味着不可監督、救濟與問責,因資格審查委員會屬於依據全國人大決定與全國人大常委會附件修訂案設立的專責機構,需受到國家有關監督性法律的監督和問責,其行為必須符合法律授權和正當程序。香港國安委本身也受到香港國安法中有關監督機制的合法約束。綜合來看,資格審查委員會不是一個法外特權機構或秘密機構,而是依法設立的、按照法定標準和程序開展審查工作的規範性法定機構。各國選舉法亦有類似的審查機構設置,可謂選舉制度通例。

「愛國者治港」不是清一色

展望新選舉法下的香港未來民主政治生態,可做一個基本的、偏於樂觀的評估和預測。選舉修法後,原附件一和附件二及其有關修正案不再實施,「五步曲」程序不再適用,香港「雙普選」的未來進程依據基本法第45條和68條由中央主導和啟動,香港社會需在中央信任條件下,才可具體討論和追求符合《憲法》與基本法的普選方案。

新選舉法保障「愛國者治港」及其選舉安全,為香港「雙普選」進程提供了更有利的制度條件和安全閥。「愛國者治港」不是清一色,香港溫和泛民與中間派可以依法參選,但需達到「愛國者」標準,轉型為「忠誠反對派」或「忠誠中間派」。是否轉型成功取決於這些非建制力量是否真正與香港本土極端勢力及外部干預勢力進行政治切割,並積極符合憲法與基本法的「愛國者」要求。愛國者標準是客觀和法律化的,非建制派可加以深入研究、參照和調整適應,有望達到標準。香港民主黨近期的「主動轉型」與適應新制度是一個積極信號。

總之,選舉制度沒有一定之規,需結合具體憲制秩序和社會實際情况進行探索和定制。香港民主具有獨特優勢和制度實驗的價值,其根本目標是追求符合憲法與基本法構成之特區憲制秩序下的優良民主。香港民主的特色就是「一國兩制」最大和最閃亮的政治特色。中央主導選舉修法,是對香港民主秩序和民主權利的保護性重構,是摒棄極端勢力而容納多元理性因素的規範再造。

作者是北京航空航天大學高研院/法學院副教授、全國港澳研究會理事

[田飛龍]

上 / 下一篇新聞