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香小民:在保障人權、法治基礎上維護國安——黎智英保釋案的法律思考

【明報文章】終審法院在黎智英保釋案的判辭,澄清了關於《港區國安法》下保釋申請的重要法律原則。這些原則包括《基本法》和《公民權利和政治權利國際公約》在執行和解釋港區國安法時的地位、假定無罪和申請保釋權利。當然,最具爭議的問題是法院應如何按照港區國安法第42(2)條的規定考慮保釋申請(即「充足理由」的新門檻)。過去幾天,許多評論人都發表了看法。筆者希望就兩項觀察分享一些法律思考。

請求延伸審核管轄權至人大 是不明智嘗試

根據終審法院的判辭,保釋申請方的法律團隊針對律政司的上訴提出了各種反駁論點。其中一項挑戰是,港區國安法第42(2)條與基本法和《公民權利和政治權利國際公約》不符。終審法院認為覆核人大及人大常委會的立法行為不在其司法權力範圍之內,因此斷然駁回該項挑戰(詳見判辭第30至37段的討論)。在回歸20多年後,仍有法律團隊嘗試要求法院考慮覆核人大或人大常委會通過的法律,令筆者感到非常失望和困惑。

在有關居留權爭議的「吳嘉玲案」(1999)中,終審法院曾認為它有權審核人大及人大常委會的立法行為。在判辭第62段,前首席法官李國能闡明終審法院的立場:

「一直引起爭議的問題是,特區法院是否具有司法管轄權去審核全國人民代表大會或其常務委員會的立法行為(以下簡稱為『行為』)是否符合《基本法》,以及倘若發現其抵觸《基本法》時,特區法院是否具有司法管轄權去宣佈此等行為無效。依我等之見,特區法院確實有此司法管轄權,而且有責任在發現有抵觸時,宣佈此等行為無效。關於這點,我等應藉此機會毫不含糊地予以闡明。」

上述司法觀點引發軒然大波,惹來內地法律學者的批評。事後看來,終審法院沒有必要在裁決居留權爭議時處理這憲制性問題。當時的入境處長要求終審法院澄清判辭。在補充判決中,雖然審核權的立場沒有被明確推翻或撤回,終審法院表明了人大及人大常委會在香港憲制秩序中具有至高無上的地位。在補充判決第6段,李首席澄清:

「我等在1999年1月29日的判詞中,並沒有質疑人大常委會根據第158條所具有解釋《基本法》的權力,及如果人大常委會對《基本法》作出解釋時,特區法院必須要以此為依歸。我等接受這個解釋權是不能質疑的。我等在判詞中,也沒有質疑全國人大及人大常委會依據《基本法》的條文和《基本法》所規定的程序行使任何權力。我等亦接受這個權力是不能質疑的。」

不幸的是,20多年來,關於終審法院是否正確理解其審核管轄權的固有局限,沒有得到充分深入討論(有些法律界人士甚至不知道或忘記了「吳嘉玲案」引發的爭議)。誠然,要求終審法院承認誤解或錯誤是極為敏感或尷尬的。但是,如果司法界和法律界仍然認為人大及人大常委會通過的法律和決定是可以由法院審核的,那將阻礙香港法理原則的健康發展。必須指出,中國實行人民代表大會制,採用立法機關至上原則。因此,請求法院延伸審核管轄權至國家立法機關只會為法院帶來麻煩,是不明智的嘗試。在任何司法管轄區,法院必須在憲法框架內行使權力(包括審核權)。

香港法律執業者 混淆司法和政治問題性質

在採用立法機關至上原則的國家(包括中國和英國),法院無權審核最高立法機關的法律和決定。法院的任何審核嘗試都是沒有意義的,因為最高立法機關可以通過法律或決定推翻法院的裁決(立法機關至高無上的典型例子是英國的Burmah Oil Company v Lord Advocate案(1965))。從法學和憲法學理論而言,最高立法機關有沒有可能違憲或違法,及誰來裁定有否違憲或違法(例如最高立法機關本身或憲法委員會)等等都是非常複雜的問題,本文暫且不作討論。

上述審核管轄權問題的根源是許多香港法律執業者過於側重普通法的思維和技術規則,而沒有學習內地法律制度的理論和知識(當然亦有不少香港律師在繁忙工作之餘仍努力修讀中國法律課程)。令人擔憂的是,香港法律執業者混淆了司法和政治問題的性質。在人民代表大會制下,訂定什麼法律及內容為何是政治問題,應通過政治力量和運用政治藝術討論、妥協和商定。將政治問題轉移到法庭上是無濟於事的,更會使法官處於非常困難的境地。

舉證責任不適用於保釋申請 法官也不應只擔當被動角色

黎智英保釋案判辭的另一要點,是終審法院澄清了舉證責任不適用於保釋申請,即申請方及控方都沒有嚴格意義上的法律責任提出證據支持或反對申請。在訴訟程序中(不管是民事或刑事),在不同階段及相關爭議事項上,當事方一般都負有舉證責任。若承擔舉證責任方不能達到舉證標準,其主張將不獲法院支持。終審法院的澄清,對保釋申請及相關程序的實際操作有何影響,仍有待觀察。正常情况下,保釋申請方會盡力提供對其有利的資料及證據,以說服法院批出保釋。然而,由於舉證責任不適用,法院不應純粹因為保釋申請方沒有或不能主動提出證據,便必然地拒絕保釋申請。法院須評估與判斷具體事宜(見判辭第70段)。因此,法官不應只擔當被動角色。鑑於港區國安法第4條規定維護國家安全應當尊重和保障人權,法官應積極探討和分析相關因素,以確保在維護國家安全的大前提下,犯罪嫌疑人、被告人的人身自由如何在假定無罪的原則下得到保障。若未能如此,港區國安法第42(2)條下的保釋申請新門檻便可能與不得准予保釋無異,實質結果變成是假定有罪和未審先罰,與《總則》的法治精神背道而馳。

應促進「警檢法」人士參與培訓及交流

有評論說港區國安法是一部嚴苛的法律。然而,《總則》各條文重申了基本法、《公民權利和政治權利國際公約》、法治、假定無罪、人權等等的重要性。因此,關注的焦點應在於港區國安法的具體實施情况,特別是執法機關、檢控機關和法官如何在保障人權,和符合法治文化、價值及標準的基礎上,維護國家安全。長遠而言,應促進和鼓勵警務人員、檢控人員、法律執業者、法官和教育界人士等參與培訓及交流。經驗證明,法治的實踐取決於關鍵參與者的法治文化、價值和素質。沒有這些條件,任何完美的法律只會變成一紙空文。

特區政府應採取積極步驟把基本法第23條的國家安全立法工作列入議程(例如與法改會、法律專業團體代表共商立法事宜)。按照香港的正常立法程序制定如國家安全法的重要法律,將有助提高透明度、支持度和促進暢順實施。

作者是法律工作者

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