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陳景祥

陳景祥:中英民心之爭

【明報文章】如果說中美之間是制度之戰,中英就BNO的對峙就是一場民心之爭。

北京為了反制英國BNO新安排,宣布不承認其作為旅行證件和身分證明,特區政府全面配合,宣布從周日起不得使用BNO在本港出入境,乘客登機前往本港時,須出示特區護照或香港永久居民身分證。

BNO之「爭」說來話長,其歷史背景和英國當年怎樣給予港人這本旅遊證件的來龍去脈,論者甚多,我希望「補充說明」的主要有三點。

英把BNO「暗渡陳倉」 中方難出另一招

首先,英國人是搞國籍問題的老手,北京不容易應付。日不落國曾經有眾多殖民地,二戰後全球掀起反殖浪潮,英國版圖大幅縮減之餘,英政府也制定了連串措施,解決前殖民地子民的國籍身分問題。

現在算來,所謂英國國籍/身分共有6種:

(1)英國公民(British Citizen),屬於英國大多數人的類別,通常是因出生、領養、血統、登記或歸化而得到公民身分;

(2)英國海外領土公民(British Overseas Territories Citizen, BOTC),在2002年2月前被稱為英國屬土公民(British Dependent Territories Citizen, BDTC),香港人本屬此類,1980年代英國修改《國籍法》,港人後來失去BDTC地位,改為賦予BNO;

(3)英國海外公民(British Overseas Citizen, BOC),與前英國殖民地有關,給予殖民地獨立時沒有獲得新國家的公民身分者;

(4)英國皇家子民(British Subject),包括1949年1月1日前在愛爾蘭共和國的人士等;

(5)受英國保護人士(British Protected Person, BPP);

(6)英國國民(海外)(British National (Overseas), BNO),是專為香港人而設、因應1997年7月1日港人失去英國屬土公民身分,英國給予港人的英國護照;1984年12月英方在「中英外交備忘錄」中表明:不給予持BNO的香港中國公民在英居留權(註1)。

說英國人是國籍問題老手,是因為他們現在把BNO的作用「暗渡陳倉」——BNO作為旅遊證件的地位沒變,英國政府只是給予持證人可在英國逗留長達5年,要符合英語要求,才可申請定居,一年後才可以入籍(即所謂「5+1」)。換言之,英國並沒有給予BNO居留權,也沒有改變BNO作為旅遊證件的性質,它只是賦予持證人可在英國居留較長時間,之後可申請居留,還要符合一些條件,才可取得英國居留權。

現在北京的反制措施,會給BNO持有人帶來一些麻煩,但如果決定了用BNO護照移民的人,可在購買機票時用香港特區護照,到埗英國後才出示BNO護照,或買機票先赴另一個國家,在當地登機時出示BNO,這些做法,都是北京或特區政府無法阻止的。

英國在回歸前直接給予港人英國居留權的,是在八九六四之後推出的「居英權計劃」。1990年代,港英政府向5萬人和他們的家庭,依照《1990年英國國籍法令(香港)》,提供成為英國公民的名額。有評論曾經指,英國如果要幫香港人,為何不直接擴大居英權名額,給更多香港人直接獲得英國公民資格!

居英權是「特殊措施」,不屬於任何上述6類取得英國公民身分的途徑,如果要再推出必須修例,程序複雜,對北京來說則是更大挑釁。現在按BNO護照的現成方法給予居留權,毋須修例或立例,簡單易行。更重要的,是中方反制措施有限,公開聲明不承認BNO之後,北京很難再出另一招。

雙重國籍問題牽連甚廣

其次,是因BNO而觸發的雙重國籍問題。有意見認為,因BNO而引發的爭議,應該令北京認真考慮結束港人的「特別待遇」,嚴格執行《中國國籍法》、禁止雙重國籍,持外國國籍的港人須放棄香港居留權和投票權。

雙重國籍問題牽連甚廣,如果取得外國國籍就不能再擁有香港居留權及投票權,那麼涉及的就不光是因BNO而取得英國國籍的人,而是包括過去移民美國、加拿大、澳洲等地而取得公民權的港人,這批人數目不少,而且很多都是香港的中堅人物,如果強行把他們「打為異類」,無異於逼他們跟香港疏遠,將大大削弱香港的國際城市特色。

北京設計香港政制時,特別容許立法會部分功能組別議員可以持外國護照(《立法會條例》的豁免國籍限制),就是考慮了香港的特殊歷史因素,這是相當務實的態度。

《中國國籍法》表明「不承認中國公民具有雙重國籍」(第3條),但內地對雙重國籍也有爭議。

有內地評論認為,自改革開放以來,一批出國留學、經商、勞務、探親、移民的中國公民在世界各地扎根;另一方面,中國經濟持續高速發展,吸引了大量海外留學人員回國就業、經商、定居;對外開放不斷擴大,新形勢下,海外移民呼籲重新評估中國的移民政策,修改國籍法、承認雙重國籍(註2)。

「中國人才網」也有文章引述論者指出,「不應拘泥於『雙重國籍』這一說法,也不一定要死咬這個法律概念。可以出台類似『海外公民證』或『海外華裔卡』的政策,以此承擔部分雙重國籍的職能」,文章又說「有關雙重國籍的建議、呼聲已經引起中央高層的重視。有關部門也正在積極尋找穩妥周全的解決之道,為我國引進海外人才開啟方便之門」(註3)。

香港本來在雙重國籍問題上有相當寬鬆且務實的處理,現在因BNO而力主全面收緊,其實是扼殺了香港國際化、向全球開放的特色,而嚴限國籍的做法不利全球化人才流動,連內地也有意因時制宜作改動,香港何須反其道而自我收緊?

安身立命的人生抉擇問題

最後,拿什麼護照、是否移民、什麼國籍,都是非常個人的選擇,考慮因素都不外乎就業、子女教育、居住環境等,說到底,就是心之所屬,到底想留在哪個地方生活。

BNO議題掀起的,其實不光是國籍問題,而是人心所向、選擇安身立命之地的人生抉擇問題。英國改變BNO遊戲規則,令北京勃然大怒,但反制方法有限,而且不能用作旅遊證件只會令持有人增加麻煩,但阻不了決心移民那批人的決定。而進一步收緊雙重國籍、針對那些持外國護照人士,則可能令香港進一步失去國際城市風采,自傷卻傷不了對手,何苦而為?

香港若仍吸引 何懼BNO「興風作浪」?

BNO推出之初申請曾經非常踴躍,有論者指出,回歸前的3年共發出了200多萬本BNO,但回歸10年後只有約150萬港人持有;BNO的免簽地多,但特區護照獲得免簽待遇的國家和地區也愈來愈多,有約170個。港人的選擇,說明了回歸之後港人對BNO這本旅遊證件並不太過在意(箇中原因,也許正是因BNO沒有居留權!)。

如果香港仍然具吸引力,留得住人心和人才,何懼BNO「興風作浪」?香港搞不好,港人以腳投票,北京也只能面對現實,不應以「懲罰」作回應。九七後不少曾移民外國的港人回流,顯示他們對香港有信心,這次《港區國安法》推出之後,香港可否繼續留得住港人,才是對北京的最大考驗。

註1:英方備忘錄:「凡根據聯合王國實行的法律,在1997年6月30日由於同香港的關係為英國屬土公民者,從1997年7月1日起,不再是英國屬土公民,但將有資格保留某種適當地位,使其可繼續使用聯合王國政府簽發的護照,而不賦予在聯合王國的居留權。」

註2:〈我國海外華人雙重國籍的理性思考〉,閔劍,《信陽師範學院學報》「政治學研究」,2008年2月

註3:〈該不該給「雙重國籍」鬆綁〉,「中國人才網」,2013年1月22日

作者是資深傳媒人

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[陳景祥]

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