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黃偉豪

黃偉豪:數據抗疫:信任是關鍵,強制非出路

【明報文章】政府若能善用數據,毫無疑問可以幫助抗疫,但「勉強沒有幸福」這句說話,亦可以用來形容目前政府面對的處境和困局。

在全球抗疫上,數據科學(data science)的資訊科技,給不少人帶來了憧憬與盼望,認為它可有效防止疫情的擴散。當中以「電子接觸者追蹤」(Digital Contact Tracing,英文簡稱DCT)的科技最受關注,但同時惹起不少爭議。香港版的DCT便是「安心出行」程式,可惜它的下載率甚低。根據上星期創新及科技局長在立法會的回應,程式的下載數字只有40多萬。

面對如此令人失望的數字,政府表示並不排除強制市民安裝與使用,用權力解決下載率低的情况。但強制是否真的可以有效解決問題的根源?還是只是處理問題的表象,隔靴搔癢,未能對症下藥?

理想的政策 應有「自我執行的機制」

回顧政府對抗這場疫情的路,這已非政府首次面對類似的失敗情况。對上一次,是去年9月的全民病毒大檢測計劃。雖然政府花費了5億元,使市民可以免費參與,但為期14日的計劃,反應不似預期,累積的參與人次只有約178萬,參與率只有約24%。若政府未能汲取教訓,知道真正問題所在,恐怕在即將推行的疫苗接種計劃,也只會重蹈覆轍,反應未如理想。

從政策分析的角度出發,計劃的結果未如理想,市民反應冷淡,可以被視為一個執行上的失敗(implementation failure)。而一個理想的政策,是應有一個自我執行的機制(self-implementation mechanism),意思是受政策影響的人士,有動機去主動執行政策,毋須政府或第三方去強迫或監察,人人自動自覺,使計劃被執行得完美無瑕。

可以自我完美執行的政策的共通點,是有份執行的人士,也同是政策的受惠者,所以會自願配合,使政策能夠成功落實。

政府有否足夠能力落實「強制」計劃?

原先來說,全民病毒檢測、「安心出行」程式,及即將開始的疫苗接種計劃,在理念和性質上,本應該是屬於以上所提及的擁有自我執行機制的政策。因為市民自己是政策的受惠者,政策有助保障他們的健康和生命,他們本應爭着來踴躍參與,政府應倒過來要擔心因市民反應過分熱烈,而出現資源不足、服務求過於供的情况。

不管真正的問題出在哪裏,解決問題的正確答案,肯定不是簡單如把所有的計劃,由「自願」性質,全部變成「強迫」,推行強制檢測、強制下載及使用接觸者追蹤程式,及強制接種疫苗計劃。政府擁有公權,當然有能力透過立法,把一切的計劃,在法律上變成強制。但從現實角度出發,若市民不同意政策,政府是否有足夠資源和能力,把所謂的「強制」計劃落實,是一大疑問,當中也有頗多的技術問題需要解決。

以「安心出行」計劃為例,假設政府決定強制下載程式,如何保證所有市民均會依從,已是一個難題。而且未必所有市民均擁有智能電話,對於沒有智能電話的市民,政府又是否會慷慨大方地一人贈送一部呢?更重要的是數據質素的問題,市民支持計劃,自願參與,是確保數據的可信性和準確性的至佳方法。否則,市民必定用盡一切方法保障自己的私隱,包括擁有多部手機,及用一些政府事前難以預計的方式,和政府大鬥法。

須建立完善公眾參與制度

在新型冠狀病毒疫症衝擊全球下,數據及資訊科技本應大派用場,但科技並非萬能,市民對政府及相關科技的信任一點也不能被忽視。在未設立較完善的數據管治(data governance)制度,特別是一般市民均可以參與的監察機關(oversight body)前,強制市民向政府提供數據並非理想出路。

要市民真心支持計劃,與其強制,倒不如實事求是地找出問題的根源,減低市民的憂慮。在解決這問題上,最近在世界知名的權威學術期刊Science裏所發表的文章〈2019新冠狀病毒程式的下一步:管治與監察〉(What's next for COVID-19 apps? Governance and oversight;註),便極具參考價值。

文中簡單直接指出,缺乏民眾的信任,是大部分「電子接觸者追蹤」程式不受歡迎,下載率及使用率低的主要原因之一。文中更指出,在不少的西方民主國家,也面對着同樣的問題,例如類似的程式在澳洲的下載率只有26%,德國是19.3%,意大利是13.4%,而法國更低至難以置信的2.3%。因此,雖然我們看到香港的問題特別嚴重,但問題亦絕非香港獨有。

文章亦指出,要民眾接受「電子接觸者追蹤」,不能只求臨時臨急地建立一些散件式或零碎的信任(piecemeal creation of public trust),而是必須建立一個完善的公眾參與(public engagement)制度。這制度必須具備兩大功能,就是要有效增加科技計劃的透明度,使民眾清楚了解,及提供強而有力的監察,防止任何不合理和不必要的數據蒐集,及數據被誤用。這個制度本身的公信力亦同樣重要,因此它必須是一般公眾(lay publics)也有份參與,也需要加入社會科學家(social scientists),以避免被太「專」太技術的官僚和專家所壟斷,忘記了從人和社會的角度審視問題。

「強制」只會進一步破壞市民與政府關係

總結而言,數據及資訊科技對於抗疫固然有幫助,可惜在應用上,往往出現偏差。第一,就是盲目相信科技可以解決所有問題,因而忽略了採取其他策略,多方面配合,例如忘記了市民的非科技自願行為,包括減少聚會及保持個人衛生,對控制疫情的重要。第二,是忘記了制度因素對於市民採納科技方案的重要影響,因而只顧不斷硬推科技,但卻忘記營造使市民接納相關科技的社會條件。

無知帶來恐懼,從而產生懷疑與不信任。目前空有科技而無應用之路,正是因為沒有建立有效的制度來爭取市民的信任。在沒有足夠信任前,強制使用科技並非出路,只會本末倒置,進一步破壞現時市民與政府之間的脆弱關係。

註:Blasimme, Alessandro, and Vayena, Effy. (2020). What's next for COVID-19 apps? Governance and oversight. Science, 370, 6518: 760-762.

作者是中文大學數據科學與政策研究課程主任

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[黃偉豪]

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