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黃子瑋

黃子瑋:修訂「租津」設計 幫助基層更到位

【明報文章】2020年平安夜前(12月23日),政府公布最新《2019年香港貧窮情况報告》,未有政策介入前的貧窮人口及貧窮率均達2009年有紀錄以來最高。在恒常政策介入中,政府指「公屋政策」是最具扶貧成效。換言之,倚靠租住私樓的貧窮戶處境堪虞。無獨有偶,香港社會服務聯會同日發表「社會發展指數」,由「輪候出租公屋平均時間」及「出租公屋的輪候人數」變化所反映的「房屋領域發展」慘錄-314,即相對參照的1991年呈大幅倒退。數據反映公屋輪候時間長、人數多,房屋發展情况極不理想,可見公屋的供應未能回應社會在可負擔基本適足出租住屋的需要。

基層住屋開支「壓無可壓」

一個現代都市人的基本生活所需,除涵蓋衣食住行外,也包括醫療保健,及與個人和下一代發展相關的教育進修,但家庭收入水平卻會左右到需要,收入低就減少相關需求,住屋開支方面也不例外。英國調低貧窮戶租津金額影響的研究就發現,低收入住戶會犧牲居住條件和環境,以節省租金開支(註1)。不過根據政府長遠房屋策略數字,香港居住環境欠佳的住戶數目,由2017年11.51萬,攀升至2020年的12.2萬,可見愈來愈多未有公屋支援的基層已採用此對策。這些住戶現已無法藉搬去租金更低、但條件更不堪的居所去壓縮住屋開支,他們若沒有原生家庭收留,餘下的考慮就只剩下再着力犧牲其他生活質素去壓縮開支,又或甚在疫情橫行下露宿街頭。

相對2003年的沙士,今次新冠肺炎疫情未見對住宅租金帶來顯著衝擊。參考差餉物業估價署40平方米以下住宅單位的平均租金,雖然現時水平已較2019年高位稍為回落,但仍較2016年高。

要減租金壓力、享適足住房、防濫收

出租公屋供應遠遠落後下,政府將試行為輪候公屋超過3年的低收入家庭提供現金津貼。雖然當局表示政策名稱沒有「租津」字眼,但觀乎政策對象、釐定金額的參考及政策性質,坊間一直視計劃為「租金津貼」。不論是「現金津貼試行計劃」還是租津計劃,筆者認為應按以下3大效果作目標,進一步修訂政府向立法會披露的計劃設計內容:

(1)令受惠者的房屋開支維持在可負擔水平,藉此減低當事人的租金壓力

計劃津貼水平應與住戶的「租金開支佔家庭收入比例」掛鈎,同時參考「公屋租金援助計劃」把比例定為不超過25%。若當事人租金超出該水平,就可得到「超租」餘額相應的補助。參考立法會研究部資料(註2),法國、德國及韓國的租津設計是循此路進行,並配合每年覆檢、家訪調查及要求當事人適時更新情况。

此舉雖然會帶來行政額外負擔,但比較現時劃一以「綜援租津水平一半」去釐定津貼水平,此舉帶來兩方面額外效益——首先是更能有效減輕低收入住戶生活負擔,第二是更能支援單人及二人家庭,去租住環境條件較為人道的適切居所。

(2)令受惠者享有及維持基本的適足住房條件,擺脫不適切的非人道居住環境

政府可參考法國做法,只納入符合基本健康及安全標準的出租住宅單位於現金津貼計劃內,同時要求業主與租客簽訂載有單位基本條件、租期、業主與租客責任,及已打釐印的標準租約,作為後者申請現金津貼時的必須文件。由於現金津貼計劃會令業主在計劃期內穩收一定水平的租金,故業主也應願意配合,租客也可因為現金津貼計劃帶來的間接成效,租住環境較人道的居所。

(3)防止濫收

針對業主可能藉大幅加租去濫收津貼,或受惠者選擇超過其基本需要的住屋,部分海外國家會就申請人單位租金水平訂出上限去封頂,例如紐約就參考市值租金第40個百分值制定上限;德國及韓國也按地區設定不同的租金水平上限。回顧香港,政府也可考慮以差餉物業估價署手上港島、九龍及新界的40平方米以下單位的平均租金水平,再乘以按住戶人數劃分的公屋單位面積上限(註3),去劃出「現金津貼試行計劃」申請人單位的租金上限。

附表列出例子,顯示以2020年第三季港島區「A類單位每平方米平均月租」(449元)為標準計算的單位租金上限,及當事人的收入達「公屋申請人每月最高入息限額」這兩項條件下,申請人每月可得的現金津貼金額。

計劃申請人可選擇承租等於或低於「單位租金上限基準」、同時合乎基本健康及安全標準的出租住宅。以附表為例,若他們租住較平單位,會獲發較少現金津貼;若他們單位租金達上限,但收入卻低於公屋申請人每月最高入息限額,則會獲得較多津貼。

若政府按建議修正設計,開支雖會增加,不過卻能填補原有設計不到位的缺陷,同時讓已輪候公屋多年的受惠者,有條件在上樓前擺脫非人道而又難以負擔的不適切居所,改善生活條件。

出租公屋供應遠未到位,加上私人市場嚴重失衡,兩者結合成為本地貧窮的結構性原因。當局既然推出新政策回應問題,在加快上馬的同時,也須考慮政策能否達到應有成效。否則政策出台最終也只是徒勞,既幫不到處於水深火熱的基層市民,也無助挽回市民對現時班子的管治信心。

註1:Mike Brewer, James Browne, Carl Emmerson, Andrew Hood, Robert Joyce, The curious incidence of rent subsidies: Evidence of heterogeneity from administrative data, Journal of Urban Economics, Volume 114, 2019, 103198, ISSN 0094-1190, bit.ly/3b0CJdD

註2:立法會秘書處資料研究組,選定地方的租金津貼及租金管制,香港:立法會,取自:bit.ly/3817DjY

註3:香港特別行政區新聞公布,房委會回應傳媒有關「綠置居」單位面積的查詢,香港:香港特別行政區政府(2019年3月7日),取自:bit.ly/34W3nk1

作者是全港關注劏房平台顧問

[黃子瑋]

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