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鄧永成

鄧永成:揭開宜居城市這塊遮醜布

【明報文章】特首林鄭月娥去年11月發表的《施政報告》涉及多方面的政策方向,其中較為少人討論的、卻影響深遠的,是我城如何發展得可以令人「安居」。

施政報告主題為砥礪前行,強調中央全力支持,只要堅持「一國兩制」,必能走出疫境,在粵港澳大灣區的規劃下,如能實施報告內各項措施,經濟自然欣欣向榮。在整份報告中,開宗明義談及「安居」這個問題的,當然是那個名為「建設宜居城市」的章節。在強調發展與保育並不矛盾的前提下,香港政府將為市民建設優質的生活環境,包括活化舊區、智慧出行、優質海濱及公共空間、文化及體育、環境及自然保育等等。

「宜居城市」概念及實踐

「宜居城市」並不是什麼新穎學術概念或城市政治訴求。在過去數十年,它已被應用於表達合理(甚至烏托邦式)的理想及抱負,關於有體面的城市生活,包括安全與保障、充足基建、高質服務供應、人與環境友善社區及經濟可行性。不過,隨着近年一些國際顧問公司使用它作為一個基準指數,把各地城市放在一個排行榜逐一比併,而不少城市也樂此不疲參與其中後,「宜居城市」便如不少其他指標,包括「活力」、「創造力」、「知識型經濟」、「可持續性」、「彈性」等,成為新一輪的政策倡議。自此,「宜居城市」便成為政治菜單、政策方案和城市政策的常用修辭組件。當這些顧問公司可以在一個抽空的環境內創作一個指標,面對市民的政治家及管治官員可以不考慮民情把它落實到城市去嗎?當現今世界各地城市社會都強調守望如列斐伏爾所言的「差異的權利」(the right to difference;註1)的時候,城市怎能只強調單一的訴求?

報告內描繪的城市藍圖 並不可使人「安居」

首先,與整個論述的大前提相違背的是,發展永遠凌駕保育。當對生活文化歷史的尊重及保存是文明社會的基本,政府卻常以發展經濟為由,扭曲輿論,做出破壞保育的舉動,而更巧言令色地說如何如何在發展中保育、兩者並不存在矛盾。這方面的實例多不勝數。遠者不說,話說當年為了強拆重建利東街,政府一邊手執木棍、一邊手拿着胡蘿蔔利誘下,讓利給藍屋來一個保育項目;諷刺的是,不少學者專家卻只見樹不見林,大談藍屋如何保育成功。深水埗主教山配水庫近日結構曝光,引起廣泛關注後,特首大談自己過去如何保育香港文物,又認為應保留配水庫,發展局也隨即附和。當輿論大興問罪之師,詰問為何至今還未如當初承諾重置皇后碼頭時,發展局在1月1日急急拋出回應,狡辯說將在海濱重置云云。從以上例子來看,當市民視文化歷史保育為「安居」的一部分,報告卻視為發展中可有可無的訴求。這在特首大談保育功績的「自拍」片中可見一斑,林鄭無法理解當年清拆皇后碼頭時,為何是年輕人而不是長者來關注保育。此懷疑證明了,保育在政府心目中,只在達至「收成期」後才可以提上議程。

其次,建設宜居城市的論述,以大量空洞抽象的口號包裝,諸如「地區為本」、「以人為本」等,究竟對象為誰?所謂宜居政策的對象是一批物質上被剝奪的群體(包括失業人士、低下層、傷健人士),還是對現行政策不感滿意的一群(由於個人、文化或經濟原因),或更是局限於現有體制的受利益者?這就涉及我城為誰而設的深層次問題,不弄清這個問題,我們無法考量「安居」。

除了空洞外,很多討論都是片面的。在提及加快活化老舊工業區,討論重點在增加商用樓面面積;在談論交通運輸時只強調流通,以便利生產;智慧出行也只集中在流通效率;環境及自然保育亦強調增加就業機會;等等。以工業區改造為例,只談樓面面積,而不是關注如何把當年在急速輕工業化的工業區的建成環境改善過來。當年「工業化」的土地建設,其建成環境完全忽略了「政府、機構或社區」(GIC)設施及用地,也不存在為市民提供可承擔「市肺」作用的公園及休憩用地。不去討論改善上述問題,市民何來「安居」?去年底,陳帆局長提及觀塘鴻圖道、樓高10層的工廠大廈改建成116個過渡性房屋單位的計劃,安排低下層的劏房居民入住。這種強調宿舍的住房環境,對他們來說:公義何在呢?

這就帶出整個建設宜居城市討論中的最大盲點。在這方面,讓我們先看看一些事實。2019年貧窮人口達149.1萬,按年增8.5萬,貧窮率達21.4%,兩者均為2009年有紀錄以來最高。據2020年12月報道,全港居於環境欠佳單位住戶達12.2萬戶,是現屆林鄭政府2017年上任後新高,當中劏房住戶達8.9萬戶,按年增2500戶。最後,私人住宅單位落成量總數,2018年達至20,968的近年高位,隨之下跌至2019年的13,600,最後2020年的估算為13,685。而其中小於40平方米的「納米型」單位的年度數字佔比卻高企,2018年是34.4%,2019年是48.6%,2020年是43.4%。換言之,我城的住房問題,尤其是低下階層,極為嚴峻。那麼,為什麼住房問題竟然可以在整個建設宜居城市討論中付之闕如?宜居城市的討論在整份施政報告中只可能是遮醜布而已,把關鍵的差異權利問題掃到枱下不用討論。

或許有人會辯稱,房屋問題因為是重中之重,必須另闢蹊徑,用增加房屋與土地一個較長的專題,來說明政府如何努力增加土地供應、建造房屋;又在「持續改善民生」章節中提出公營房屋額外總樓面面積作福利用途,來解決低收入家庭的房屋問題。這些政策及論述存在着不少謬誤,包括土地房屋問題源於市場供應、政府所有資源應放在土地供應上,等等。由於這些論點已在其他文章中詳細討論,在此不贅(註2)。

遮醜布掩蓋政府措施偏重經濟

總括言之,施政報告提出的建設宜居城市,只不過是一塊遮醜布,掩蓋政府措施如何偏重經濟而非保育我城,只服務體制內的受益者,包括某些人、某些利益;不用改善建成環境,把房屋問題供求化、宿舍化;容讓我城向「下流城市」沉淪及邊緣化,犧牲了如列斐伏爾所強調的「差異的權利」。

註1:鄧永成,〈城鄉二元結構已然逝去 無止境開發漠視共融差異〉,2020年8月17日,《明報》

註2:鄧永成、葉鈞頌,〈土地大辯論的六大謬誤(上)、(下)〉,2018年9月19日及20日,《明報》

作者是香港批判地理學會主席、香港浸會大學地理系退休教授

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