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何定安

何定安:使領館在國際法上沒提供庇護權力

【明報文章】近日鍾翰林事件引發一些關於外國領事在港地位的討論。首先要指出的是,領事官不是外交官;而使領館絕非某些人所言,為派遣國的駐外土地(如以美國駐港總領事館為美國在港的土地)有着主權。根據現代國際法,規管領事官的是1963年的《維也納領事關係公約》,此與規管外交官的1961年《維也納外交關係公約》,在職能規定、特權及豁免權有明顯的分別,不可混淆。香港以《領事關係條例》將領事關係公約納入為香港法律的一部分。但香港並沒有外交關係條例。

領事官非外交官 豁免權有明顯分別

外交官,指的是大使、公使或代辦(Charge D'Affair),及其相關的行政和技術官員,代表國家元首和外交部執行外交職務,為外交官和政治官。而領事制度雖比外交官制度久遠,可溯至12、13世紀或更早,但領事官只是商務官和法律官,並沒有嚴格來說的外交職能,更談不上有任何政治庇護的權力。而領事保護,是對其本國在外的國民而言的,指的是領事有權獲知其國民在外的有關公權遭遇的情况和提供相關的法律協助,絕不是給予任何特權或豁免權,更談不上治外法權。

而就領事官而言,不同於外交官的是他的特權和豁免權並非絕對,行為必須與職能相關才能享有特權和豁免權。此就下述案例可見一斑。

在1984年,倫敦的利比亞駐英國大使館有職員向正在大門外示威的人群開槍,引致若干人受傷及一名英國女警死亡。事件令英政府震怒,包圍利國大使館之餘亦要求利國「交人」,利國拒絕,結果兩國斷交,利國大使館人員被限令離境,而英人眼巴巴的看着殺人犯闊步登機回國。為何英國這樣「示弱」?!原因是外交官員的豁免權是絕對的,不容侵犯。

跳到2013年底的紐約,當時印度駐紐約副總領事因涉嫌訛騙簽證和虐待傭工被美國政府拘捕,面臨起訴。印度政府干涉不果,遂將此副總領事調任至印度駐聯合國使團,隨後迅即把她調回印度。印度政府的作法,是因為領事官,要算是總領事級,也不享有絕對豁免權,其豁免權必須與其職能相關。若要規避法律責任,只能將她「變」成外交官,在此案即為駐聯合國使團成員。

殺人與訛騙虐待,孰重孰輕?為何嫌疑殺人的外交官可昂首而行,但涉嫌犯下次等罪行的領事官乃要多番作業規避,原因是領事官是商務官和法律官,不是外交官,享有的只是領事特權和豁免權,而非絕對外交特權豁免權。故討論外交問題,必須緊執相關的國際法。

職能概念作為外交關係法基礎

談到使領館的地位。在上世紀初葉前,實踐外交關係法的不可侵害原則有以領土主權為基礎,亦有以代表國家元首權為基礎,因而立論外國對其駐外使領館有主權。末流所及,有意見認為美國在上世紀末「誤」炸中國駐南斯拉夫大使館是侵犯中國主權。

其實現代國際外交法已不採用上述的主權和代表權概念。取而代之是在上述兩份維也納公約前言裏,不約而同地都奠定了職能這一概念作為外交關係法的基礎。

就使領館地位而言,外國使領館不是外國在派駐國裏的土地或暫有土地,不擁有主權。其在使領館的管轄權及特權,是因其外交職能或領事職能所致。所以使領館在國際法上沒有提供庇護的權力。

我們常說香港是國際城市。面對國際,我們應重視國際知識,不能徒具虛名。

作者是自由撰稿人

[何定安]

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