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黎蝸藤

黎蝸藤:美國制裁國際刑事法庭違反國際法嗎?

【明報文章】《明報》9月6日社評〈美國制裁國際法院 世界再臨叢林法則〉,指摘美國制裁國際刑事法庭(ICC),更指摘美國「對國際規則卻有選擇地遵守,合己則用,不合則棄」,「以自身國力凌駕於國際法之上」,「完美展示了什麼是霸道,什麼是虛偽,什麼是雙重標準」。筆者認為,該社評的說法並不公道。

美國沒加入《羅馬規約》 沒義務守協議

國際法的核心要素是主權。一國主權是先天的,不可剝奪的,凡是國家就能擁有國際法所承認的主權。一個國家簽訂了條約(或加入國際公約),相當於主動接受條約約束,從而把主權的一部分讓渡出去。只有這種情况下,某國若違反條約,才無法再用「主權」為自己違約行為辯護。沒有加入條約,就意味着這部分主權權利沒有讓渡出去,該國繼續對該權利享有完全的主權。其中在領土以內的法律仲裁權(Jurisdiction)就是最重要的主權權利之一,國際刑事法庭恰好就涉及這種主權權利。

國際刑事法庭根據1998年《羅馬規約》而建立。用意在於通過設置專門的刑事法庭,檢控4類國際刑事犯罪:種族滅絕、違反人道主義的罪行、戰爭罪行以及侵略罪行。其初衷不能說不好,但初衷好不好是一回事,如何執行和實踐得好不好又是另一回事。更重要的是,初衷再好也不能無視在國際法上,每個國家都有加入和不加入的權利。

1998年對《羅馬規約》的投票中,美國是7張反對票之一(中國是另一張)。克林頓在2000年底(卸任前)簽署規約,但規約第125條規定:規約雖開放給所有國家簽署,但簽署國須經「批准、接受或核准」才能作實加入,也就是說,單單簽署並不等於加入。克林頓在簽署時的聲明也清楚指出,簽署只是表達支持規約的大方向,很多細節是美國不能接受的,除非得到改善,否則美國不會加入;也清楚指出,自己簽署不等於加入,只有美國國會批准才算,而這些事宜要交由候任總統小布殊處理。小布殊上任後不久就命令國安顧問博爾頓向聯合國發照會,聲明美國不簽署規約。總而言之,由頭到尾,美國都沒有加入《羅馬規約》。既然沒有加入,當然也從未讓渡出這部分主權,也當然沒有義務遵守其協議。

由於美國實行普通法,國際法也是美國法律的來源之一。因此即使美國沒有加入某條約,也不妨礙美國法庭援用國際法去審理案件。可是,很難認為《羅馬規約》已成為國際法。首先,目前共有123個國家加入規約,以聯合國193個成員國計算,加入國家不足三分之二;其次,中國、印度、美國、印尼、巴基斯坦、俄羅斯、埃塞俄比亞、菲律賓、埃及等人口過億的大國都沒有加入(或加入後退出),以上國家的總人口已經佔逾40億,超過世界總人口一半。最後,以上列舉的國家大都是具備全球影響力或區域影響力的大國,此外,其他一些重要的區域國家如土耳其、伊朗、沙特等也沒加入。

可見,《羅馬規約》並非公認的國際法,對沒有加入的國家沒有約束力,由此而成立的國際刑事法庭當然也不能合法地干涉非成員國的主權。明報社評指摘美國「對國際規則卻有選擇地遵守」,卻無視這個規約只是「所謂的國際規則」,當然是不對的。

社評引用菲律賓為例子也大有問題。菲律賓本是條約成員國,但杜特爾特在國際刑事法庭調查自己「法外處決」時宣布退出,輸打贏要,當然有違承諾。但美國從沒加入,拒絕接受管轄又有何違法?

ICC侵美主權 被制裁意料之中

當然,美國雖拒絕接受「所謂國際刑事法庭」的約束,但有沒有必要制裁兩名工作人員,或許爭議更大。值得指出的是,現在國際刑事法庭侵犯的主權不是一般的主權權利,而是主權中最核心之一的法律仲裁權,也是美國政府歷來最重視的國家權利。根據美國憲法和法律,只有美國法庭才有權審判針對美國人的同類案件。根據國際法,國際刑事法庭應尋求和美國司法部合作,而不是一意孤行繞過美國法律系統。美國政府此前已三番四次要求國際刑事法庭停手,否則會制裁。國際刑事法庭無視美國符合國際法的訴求,侵犯美國主權,被制裁也是意料之中。

順便說一句,明報社評還引用ICC締約國大會主席、韓國人權敖昆指摘美方的行為是「令人無法接受的」。其實在拒絕國際機構參與的問題上,權敖昆本人十足雙重標準。在日韓爭議領土竹島(日本叫法,韓國稱獨島)問題上,日本主張提交國際法庭仲裁,權敖昆則認為「沒有必要」。

國際條約有條款 「退出」完全合法

明報社評還沿用中國外交部的口吻指摘美國「任意退群」,這點也值得加以澄清。

幾乎所有的國際條約都有退出條款。如果說,對沒有退出條款的條約,成員國是否有退出的權利尚存在爭議,那麼對寫有退出條款的條約,某成員國要退出完全合法。特朗普政府在任上退出了好幾個條約,筆者並不全部贊成,但根據國際法,這些「退出」都完全合法。

《巴黎協定》(巴黎氣候協議)第28條規定:「自本協定對一締約方生效之日起三年後,該締約方可隨時向保存人發出書面通知退出本協定」;「任何此種退出應自保存人收到退出通知之日起一年期滿時生效」。協議在2015年12月締結,2016年4月,美國正式成為簽約國。特朗普政府在2017年6月1日正式宣布退出協議。根據第28條,美國可在今年11月正式退出協議。

《美俄中程導彈條約》(註1)第15條規定:「基於國家主權,雙方有權隨時退出條約」,但必須在6個月前通知對方。美國同樣有權合法退出。

同樣,無論聯合國教科文組織還是世界衛生組織都有退出條款,只需一年通知時間即可。那麼美國退出又有何違反國際法之處?

順便說一句,在香港實施《國安法》後,美國也宣布終止《香港政府和美利堅合眾國政府關於移交逃犯的協定》(見香港法例503F)和《香港政府與美利堅合眾國政府關於刑事司法協助的協定》(見香港法例525F)。中國和香港也指摘美國「嚴重違反國際法和國際關係基本準則」(註2)。可是在該兩協議中明明寫着,「締約一方可(隨時)以書面通知締約另一方終止本協定」(註3)。請問,美國又如何違反國際法?

誠然,締結了條約再退出,有一個「好不好」的問題,不妨展開討論,但不存在「違反國際法」的問題。試問,如果加入了就不能退出,那麼何必一開始就把退出的方式寫在條約上?

明報社評「國力凌駕國際法」指摘無理

特朗普作為一個「美國優先」的主張者,不喜歡多邊主義,希望退出國際條約,以雙邊條約的形式重建美國和外國的關係。這點筆者並不認同。但「好不好」是一回事,是否「合法」又是另一回事。無論在「拒絕國際刑事法庭」還是在「退群」的問題上,美國的做法完全符合國際法。明報社評認為美國「以自身國力凌駕於國際法之上」,這種指摘是毫無道理的,也容易誤導讀者。

註1:bit.ly/337opeW

註2:bit.ly/344bx8B

註3:bit.ly/2EFS713bit.ly/3mY1B9h

作者是旅美歷史學者

[黎蝸藤]

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