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王卓祺

王卓祺:楊潤雄局長是否庸官?政治官員卸責之外

【明報文章】前言

前特首及全國政協副主席梁振英先生9月中在其網頁公開批評特區政府教育局長楊潤雄,不公開失德教師及學校名稱為「為官避事平生恥」,指摘楊潤雄為庸官!事隔不及一月,楊局長公布九龍塘宣道小學有一位教師被取消註冊,俗稱「釘牌」。這次楊局長為涉事學校開名,但還不肯公開涉事老師姓名。隨後梁振英先生指出,被釘牌教師涉及在學校內散播港獨思想,屬於分裂國家及國家主權的重大議題。他續表示,醫生失德亦公開姓名,播獨的老師卻「無名無姓」,是荒天下之大謬!

楊局長為自己開脫理由是各行業都有不同的規管制度,不能直接比較。筆者翻查香港《教育條例》第47條關於「取消教師註冊的理由」及其他教育條例,確實沒有列明應否公開被釘牌教師及涉及學校名稱的規管程序。從這個角度看,涉及港獨及國家安全屬於大是大非問題,情况比醫生失德更為嚴重。教育局長居然說是為了要保護學生的利益而不公開被釘牌老師名稱,明顯是錯誤的政治判斷。這不單是避事,還是政治問題當行政問題處理。觀乎他上月還堅持不公開學校名稱;楊局長有酌情權,但他拿教育條例為自己開脫!

楊潤雄「庸官」的性質問題

對於楊局長被指為庸官,本文從多個角度補充梁先生的說法。香港特別行政區成立至今23年,一共有5屆政府。若大家翻查紀錄,會發現特區政府政治官員(特首及司局長)不少是從政務官出身的行政官員出任;另一類是由專業官員轉任(例如政制及內地事務局長曾國衞,便是入境事務處前處長),還有一類是從社會引進,如財政司長陳茂波。

楊潤雄本是政務官出身,2012年才轉任為教育局副局長,在本屆政府被委任為教育局長。楊潤雄從政務官的行政官員轉為政治官員,歷屆特區政府這類例子不少。最顯眼是4位特首之中,有兩位都是政務官出身——聲言「做好這份工」的曾蔭權及在反修例風波前被譽為「好打得」的林鄭月娥。本屆政府政務司長張建宗也是政務官出身,其餘13位局長中亦有5位,即在17位特區政府最高層政治官員(特首+3司長+13局長)佔四成之多。這說明香港政治人才嚴重短缺,特區成立至今還是要依賴原來是行政精英的政務官來支撐!

有學者將政治人才分為4類:政治精英、行政精英、知識精英及基層精英。政治精英及行政精英屬於兩類人。新加坡前總理李光耀認為政治精英的品行和動機最重要。他認為政治精英要有非常人能忍受的壓力的意志力。我將之歸結於一種為國家為人民謀幸福的信念,並願意為這信念作出奉獻,甚至犧牲的意志力!筆者相信香港的政務官不具備李光耀所說為國為民的那種意志力。他們進入這個職系,一直被譽為「天之驕子」,「精英中的精英」,也有為領導其他公務員服務市民為榮的心態。但與李光耀所說的政治精英的意志力不同一個層次。他們亦缺乏中國傳統士大夫的道統,有的是更多的個人榮耀及仕途晉升,所謂職業主義(careerism),即可為了職業升遷而犧牲個人德性之謂也。舉例說,中國傳統士大夫有着冒殺頭而犯顏直諫的傳統,這不會是被譽為「精仔」的政務官所傳承嘛!筆者的看法並沒有貶意,只是政治人才有不同類別,各有特質,政務官出身的政治官員熟悉政府運作、政策措施及其發展脈絡,對比從社會引進的政治官員,在這方面有優勝之處。但政務官作為港英培養的行政精英,其思維特質是認同西方文化,自大、排外、依循現有規章制度,因循守舊,甚少出現進取型以及有國家觀念、政治品性的人物!曾蔭權便是典型缺乏國家觀念的政務官「精仔」典型——他當特首時所信任的智囊及友輩也有出名的反共分子。現屆林鄭月娥缺乏政治判斷能力已是公認的事實,她對反修例風波的誤判是清楚不過。她亦對香港的司法獨立與外籍法官加上等號,看到她的政治識見及國家觀念的淺薄!

楊潤雄被梁先生批評為「為官避事」,背後其實是突顯香港政治人才短缺的問題,因而要起用行政經驗豐富的政務官,出任政治官員。清楚不過,這是一個政治人才錯配的問題。

政治官員卸責之外

我們不應只從官員卸責的角度看楊局長是否庸官的問題,還應考慮其他因素;本文列舉以下3點。

第一,從政府行政體制的制度角度來看,它需要兩批主要骨幹。一批是政治精英,是領導層,有策略及大局觀念,能夠指出方向,集中力量辦大事,減低無謂消耗。總結一句,政治精英不會及不應犯戰略性錯誤。林鄭月娥任期首兩年採取妥協政策應對反對派;土地問題搞拖延戰術;這些都是戰略性錯誤!

就算政治精英如何了得,亦需要由一批行政精英的職業官員完善執行細節。而這批人亦屬政治體制延續及社會穩定的重要制度構成部分。因為他們熟悉政策的背景、發展脈絡,以及弊端;因此對政治領導層提出新觀念新政策起着緩衝的效果——若能說服這批有經驗的行政官員,政策的可行性便有一定保障。若政治精英認為自己的觀念或許有若干風險,但權衡輕重之後,仍然值得推行,這亦未嘗不可;但政治精英要承擔政治責任,與官僚層無關。

這批職業行政精英,香港當然是以政務官為核心力量的官僚層。香港政治人才問題之一是起用對現行規章制度有偏好的行政精英為政治領導!這是制度上錯配人才,經曾蔭權及林鄭月娥兩個慘痛例證,若有人還對行政官員錯配為政治官員的嚴重後果警覺不足,筆者無話可說了!

第二,政府高層官員的組織結構問題。自特區政府推出主要官員問責制,引入司局級政治官員,各決策局各有局長、副局長及政治助理各一人。這批政治問責官員是合約制,隨時「返鄉下耕田」。但其行政官員是常任的職業官員。即是說,3位從外空降的政治官員,就算是社會相關行業的專家,亦不一定熟悉其負責政策的所有範疇;那麼,他(她)便要依靠其餘兩位幕僚,以及政策局的首長級政務官及專業官員。舉例說,教育局是合併局及署,有常秘一人及副秘書長6人;發展局有兩位常秘,都是大的政策局。若像上屆政府從社會「空降」局長出任,當年的吳克儉及陳茂波局長如何應對局內數以十計身經百戰的首長級政務官及專業官員呢?這個3人對幾十人的組織結構困境是問題的一面,另一面是政治官員的政治能力。香港的特殊性是商業社會,缺乏從政的政治環境;因此產生政治精英有難度!有政治能量的政治精英為何重要?試舉一例,中央改組國務院港澳辦,委派了曾任地方大員的夏寶龍及駱惠寧分別出任港澳辦及中聯辦主任。大家便看到中央對港政策出現明顯轉變,大刀闊斧,成效顯著。遺憾的是,香港缺乏這類有政治謀略、能扭轉局面的政治人才;所以多幾位政治問責官員,作為司局長的幕僚,增厚政府高層政治組織的厚度,應有幫助。

最後一點,就是如何組建一個合乎國情港情的政治人才庫?我認識一些非出身於左派政黨、工會的政治委任官員,任滿或被免職後,便要自尋出路。從一個宏觀及長期打算的角度,這是十分可惜的事。一方面,這些缺乏某種背景的政治官員在崗位上拼搏,若留一手亦情有可原!另一方面,亦顯示中央對香港特區政治人才的培養及發展沒什麼長遠打算的系統性工程,沒有刻意配備所需的人員、組織及資源。香港政治人物營營役役,只善於應對短期問題,爭取傳媒報道;他們不喜好學習文史哲及其經典,缺乏戰略及政治識見的現象自然揮之不去,是有責任主體缺位的因素!

總結

從本文4點因素來看,楊潤雄局長「為官避事」的庸官問題,四佔其三。第一,他藉口教育條例為自己開脫,是卸責!第二,政治人才錯配這一點對他有利,是制度問題。第三,他熟悉政務,政府高層官員的組織結構失衡對他沒什麼影響!第四,他從政務官職位上退休,已享有長俸,並位列局長,再沒有什麼將來出路的顧慮,可以拼搏。若從宏觀角度,造成香港今天半生不死的管治問題,主要矛盾還是政治人才錯配的問題。

作者是香港中文大學香港亞太研究所名譽高級研究員、香港特區政府原中央政策組全職顧問

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[王卓祺]

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