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鄧永成

鄧永成:狼來了,搶你我的地:論明日大嶼

【明報文章】每年的特首《施政報告》都是各方爭取資源角力的場域及時候。不難預料,今年其中一個焦點將落在明日大嶼引起的搶地(land grabs)爭議。

明日大嶼早在2014年初便以東大嶼都會計劃的概念出現,兩年後已被納入香港「2030+」的城市規劃的諮詢文件中。現任特首上任之初,在其土地大辯論假諮詢過場中又把東大嶼都會列為諸多土地選項之一,其後卻急不及待,公眾參與報告還未發布便宣布明日大嶼願景。發展局更於2019年3月為中部水域人工島相關研究向立法會申請撥款,後因修訂《逃犯條例》觸發社會運動而暫緩;今年又未能趕及立法年度結束前處理。如今再度舊事重提,將在施政報告中考量明日大嶼。

一直以來,明日大嶼強調的都是香港可發展的土地數量不足,填海便可提供至少1000公頃土地,既可構建香港第三個核心商業區,又可提供多達約40萬個住宅單位。這兩年的社會運動及武肺疫情,為明日大嶼增添了不少原因:特首在環保界網上諮詢會上說,由於項目可以利用建築廢料填海,可達「一箭四鵰」;財政司長陳茂波的逆周期思維;團結香港基金黃元山又說在經濟下滑時作基建投資成本較低;經民聯盧偉國指計劃可讓工程界「有工開」,從而解決社會深層次問題;香港房地產協會提議與大灣區「9+2」城市合作桂山島填海,減少香港財政負擔;鄉議局劉業強則提議發債做項目。

這些新增的論點,多是環繞着經濟角度闡述,連以環保為主軸的綠色和平也不例外,依賴經濟學家書寫《明日大嶼對香港財政的影響分析》報告,說面對香港人口老化,加上全球經濟在疫情下衰退,而推論出財政儲備將會耗盡的論點。要詰問的是:只有經濟觀點才可以論述得清楚明日大嶼這個項目嗎?

搶地重塑社會關係

明日大嶼可以從搶地的概念及角度論述得更深入清晰。在過去半個世紀,無論是農村郊野或是城市內部,世界各地都發生了或明或暗的搶地。又正值新自由主義在全球大肆傳播,因而造就了批判地理學家大衛.哈維頗負盛名的概念——「掠奪式累積」(accumulation by dispossession)。此概念源於馬克思的「資本原始累積」(primitive accumulation):資本主義的資本累積源於大量勞動力在圈地運動下被迫離開土地,被剝奪其原來生計後,只好在資本家的工場裏出賣勞力,從而累積了剩餘價值。這裏講的是由封建社會轉移到資本主義社會的歷史變遷過程。哈維認為資本原始積累還正在當下發生,只不過在新自由主義霸權下,世界經濟體系已被金融化及私有化,因而毋須參與生產性的活動,只需專注於攫取已經完成生產過程的資產,或是把天然資源圈定為私有財產,並轉化為市場上可流通買賣的商品。如是者,把土地圈起來,趕走居民,從而製造無地的無產階級,也為私有資本累積提供土地。因為整個過程不從事生產價值,而只指涉攫取,故稱之為掠奪式累積。自此,此概念便被運用來了解全球各地的土地鬥爭,從英國社會房屋的私有化到後殖民地非正規住房的升級行動,統稱全球化搶地。

雖然掠奪式累積這個概念一紙風行,但也招來不少批評。恩斯批評基於英國歷史的資本原始積累概念,忽略了世界經濟體系自14世紀因殖民主義而擴張的過程(註1)。資本主義的發展,源於剝削與累積兩者的斡旋,想像、思考、計劃模式與實踐人際間秩序及自然世界關係,合併成全球性及歷史特定的權力與財產,當中涉及在殖民地建設政治法制系統。如是者,政治(經濟及法律以外)暴力成為社會關係資本化最核心的過程。由此恩斯指出:馬克思對資本原始積累的定義——製造法律上自由的無產階級勞動力——流於片面。資本原始累積其實是強行變遷的政治力量,通過經濟範疇(如商品、市場和增長)以外的壓迫重組非資本關係的再生產,使它們容納在一個全球性的資本累積網絡。資本主義有如國家,或更直接而言,它便是國家。因此,資本原始積累(圍牆及奴役)是更基本地包括摧毁或征服對資本累積動力不利的生活方式。

恩斯也質疑掠奪式累積的概念過分強調運用一個圍住的視角去理解事物為經濟存貨,包括累積的土地,而無產者則變成法律上自由的勞力,通過非強迫性渠道進行自願的市場交易。事實上國家運用不少政治與法律手段,使社會再生產過程難以抗拒市場邏輯的踐踏蹂躪,也使不少勞力為了生存而持續製造剩餘價值,而更重要的是把一切去政治化。

香港搶地:把擁有權改為承租權

香港的搶地被政治嵌入及滲透是由來已久。《南京條約》簽訂後,香港島的永業權土地,雖然其地主還住在新界,也頓時變成官地。1905年更透過集體官契方式,掠奪在新界擁有永業權的土地,只租批私有田地給予被認定的業權人。換言之,把香港人的土地擁有權由永業權變成承租權,由中國傳統社會主導的價值、道德及處事手法,轉向由看似是自由市場的價格機制來主導。至關重要的是,這個市場根本是香港殖民政府刻意設置及維持的,並且通過買賣,通過法律條文的推波助瀾,給予土地擁有者比土地承租者,以及土地承租者比土地使用者更有權有勢,可以左右大局發展。雖然香港要到最近才實施土地業權註冊制度,可是如班特分析此制度在殖民地的發展情况,土地使用者永遠站在受剝削的地位(註2)。

最有力說明這點的例子是近年新界多處非原居民受逼遷事件。村民、農戶多被排斥於土地開發的談判之外,其他在地的活動被定性為非法佔用官地,或被已收購土地的發展商運用執達吏及法律以外的手段逼遷。以馬屎埔村民示威進入地段2245為例,法庭明確指出,只考慮法人的公平,而資產權利只保障產權,別無其他;土地範圍內只容許土地擁有者允許的活動,當然不包括社會抗爭。

填海造地作為一種搶地伎倆

填海是香港開埠以來一直依賴的土地供應來源。填海造地的好處不少,最低限度,製造出來的土地,免卻上述陸地土地在產權結構上的複雜問題。在權利高漲而又市價高昂的時候,價高且討價還價費時、反抗聲音難滅,整個從生地變成熟地的時間實在拖得太長。更重要的好處是填海容許通過新的想像、思考、計劃模式去實踐人際間秩序及自然世界關係,重新定義全球性及歷史特定的權力與財產。港府透過在1990年代出版《繼往開來 移山填海》的小冊子、2018年的土地大辯論假諮詢,都是重組空間論述以便造地的例子。

當香港問題已非城市自身的問題,上述填海的好處已非通過新的想像、思考、計劃模式去實踐自身的秩序及與自然世界的關係,定義特定的權力與財產。筆者在一年半前說過,明日大嶼,不是一個簡單的本地填海工程和房地產項目,皆因香港已被納入中國「上、下分治」體制,區域性已融入大灣區發展。填海、建鐵路、建商品房等工程已不單是香港社會需要,而是完成國家的任務(註3)。這可從最近的討論中提及在桂山島及珠海橫琴等填海造地或建設港人居住區的建議可見一斑。

搶地在空間上又多走了一步。

註1:Ince, O.U. (2014)Primitive Accumulation, New Enclosures, and Global Land Grabs: A Theoretical Intervention. Rural Sociology 79(1): 104-131.

註2:Bhandar, B. (2016)Possession, Occupation and Registration: Recombinant Ownership in the Settler Colony. Settler Colonial Studies 6(2): 119-132.

註3:鄧永成,〈明日大嶼 非簡單的填海房產項目〉,2019年4月30日,《明報》

作者是香港批判地理學會主席、香港浸會大學地理系退休教授

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