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陳弘毅

陳弘毅:國安法與香港前景

【明報文章】港區國安法即將制定,大家都很關注它對於香港法制、法治、人權、自由和市民的生活的影響。雖然國安法的草案並未全文公布,但6月20日新華社公布的「草案說明」已經披露了其主要內容。本文就此作簡單評論。

料罪行定義清晰 盡量靠港法律制度

國安法將設立四方面的刑事罪行:關於分裂國家、顛覆國家政權、恐怖活動和勾結外國勢力進行危害國家安全的活動。由於有關罪行的定義仍未公布,我們未能推測被禁止的行為或活動的範圍有多大。但是,國安法的內容包括關於法治和人權保障的原則性的規定,所以估計有關罪行的定義將會清晰明確,使市民有法可依,可根據條文和政府的說明來預測:什麼行為是違法的,什麼是合法的,這樣,即使沒有人以身試法,沒有根據國安法的檢控的案件,它也能發揮它的作用,就是正如5月28日全國人大的決定所說的,不單是懲治有關罪行,而且更重要的是防範和制止有關罪行的發生。

國安法的制度設計的最重要特點之一,便是盡量依靠香港原有的法律制度,由原有的執法和司法機關去處理有關案件和涉案者的逮捕、調查、檢控和審判工作,即是由警方負責行使逮捕權和調查,然後把證據移交律政司,由律政司長根據《基本法》獨立行使檢控權,然後由法院根據司法獨立原則和基本法規定的法治和人權保障原則審理,被告人享有基本法、《香港人權法案條例》和國際人權公約所保障的各種基本權利,案件可按正常程序上訴至較高級法院。

可在國安法列出特首挑選法官標準

國安法亦將設立一些組織架構,去訂立與保障國家安全有關的政策和措施,並保證國安法的規定能得以落實,這些組織架構包括香港特別行政區的維護國家安全委員會,和有關執法機關及法院內專門負責處理國安法案件的部門、官員、法官。關於法官方面,國安法將授權行政長官從現任或退休法官中挑選若干人士,列在這名單上的法官才有資格審理國安法案件。這個建議頗具爭議。根據現行制度,香港各級法官由行政長官根據獨立的司法人員推薦委員會的推薦而任命,所以在訂出可審理國安法案件的法官名單時,可考慮也設立徵詢司法人員推薦委員會的意見的程序,並在國安法中列出特首作出挑選時應考慮的因素和標準,例如有關法官的國籍以及其以往審理案件的專長和經驗等。

國安公署法律地位 類似中央駐港機構

此外,中央也將在香港設立維護國家安全公署,負責與香港政府有關機關合作和協調,以推展維護國安的工作。值得留意的是,一般情况下這個公署將不會行使上述的執法權或檢控權,而且國安法明文要求他們遵守香港法律,因此,他們在香港的法律地位,將類似於現時中央駐港的3個機構,即中聯辦、外交部駐港特派員公署和駐港解放軍部隊。

冀「特定情形」有較明確界定

根據「草案說明」,國安法將規定中央有關機關在「特定情形」下對「極少數」國安法案件行使「管轄權」,但沒有披露所謂特定情形是什麼、管轄權的內容是什麼。較早時港澳辦副主任鄧中華曾經指出,中央保留管轄權的情况,限於「極其特殊的」、「嚴重危害國家安全」的情况,至於管轄權的具體內容和有關程序,仍有待法案公布時我們才能得悉。從香港法律界的角度來看,我們希望法案對於有關特定情形有比較明確的界定,而且範圍應非常狹窄,如涉及涉嫌犯罪人被移交內地,其程序上的保障必須是充分的。

港法院有權解釋 但須遵從人大解釋

國安法將規定其解釋權屬全國人大常委會,這是符合中國法律制度的一般原則的,根據中國《憲法》,人大常委會有權解釋法律,以往人大常委會除解釋《香港特別行政區基本法》外,亦多次解釋《刑法》等其他中國法律。國安法中規定其解釋權在全國人大常委會,意思應是其最終解釋權屬於人大常委會。根據香港現行法律制度,法院在審理案件時把法律適用於案情事實,應用法律時無可避免地有可能需要解釋法律,因此,香港法院在審理國安法案件時,是有權解釋國安法的,但如人大常委會頒布了一項解釋,法院便必須遵從。

不影響與外國交流 尊重一國兩制

總括來說,就「草案說明」所披露的資料來說,即將制定的國安法是較為溫和的,其設立的刑事罪行的種類不多,就人大5月28日的決定所提到的禁止外國勢力干預香港事務來說,國安法將其調控範圍限於在香港有人勾結外國勢力進行危害國家安全的活動的情况,相信不會影響香港作為國際城市與外國的各方面的交流和聯繫。大致來說,國安法的內容體現出中央對「一國兩制」的憲制安排的尊重、對於香港原有法治和人權保障制度的尊重,以及對於香港現有執法和司法制度的尊重。相信絕大多數市民的日常生活和活動以至傳媒的自由都不會受到影響或限制。雖然國安法設立了4類刑事罪行,但整體來說,它的主要作用在於預防這些犯罪,所謂防患於未然,如市民自願遵守這部法律,便毋須用這部法律來懲治任何人,這應是最理想的情况。

國安法不止是一部刑事法律,它也將設立重要的新制度和組織,以維護國家安全,而且傳遞了一個重要的信息,有巨大的象徵意義,就是在「一國兩制」的憲制框架下,只要「一國」的底線能得以維持,香港作為「兩制」中其中一制仍有無窮的發展空間,在「一國」原則得到穩固的法律保障的情况下,「一國兩制」的前途是光明的,我們作為以香港為家者,尤其是香港的青少年,也可對前景抱有信心和希望。

作者是香港大學法律學院鄭陳蘭如基金憲法學教授

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[陳弘毅]

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