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戴耀廷

戴耀廷:「支持否決」不能成為DQ理由——再論立會否決財政預算案的憲制設計

【明報文章】張志剛先生最近撰文再次對我提出指正。對他文章中一些涉及政治判斷的觀點,因我們身屬不同政治陣營,理念自是不同,故我無意回應。但他提出有關《基本法》憲制設計的觀點,我作為研究基本法30多年,亦曾親身參與基本法起草諮詢的人,就必須指出他觀點的謬誤。

可基於不同原因否決預算案

張先生的觀點是立法會否決政府提出的《財政預算案》,應只能針對財政預算案的內容。因為現在還未有2021年財政預算案的內容,故這時就提出否決財政預算案,是無理的,是要推翻政府,故不是當年這套憲政設計的原意。

我在之前的文章已指出,基本法的條文並沒有規定立法會否決財政預算案只能單純因為財政預算案的內容。若我們是take text seriously(認真對待文本)的話,說立法會可基於不同原因否決財政預算案,應沒有偏離基本法。

再者,基本法第50條規定除了否決財政預算外,還有兩種情况,行政長官是可以解散立法會的。第一種情况是行政長官如認為立法會通過的法案不符合香港特區的整體利益,他可把法案發回立法會重議,但如果立法會以不少於全體議員三分之二多數再次通過原案,行政長官仍拒絕簽署,他可解散立法會。第二種情况是立法會拒絕通過政府提出的其他重要法案,行政長官亦可解散立法會。

從這兩個憲制安排的設計,就可看見基本法在起草時,起草委員會是預見了立法會與行政長官對什麼是符合香港特區的整體利益,有可能出現嚴重分歧。立法會也不必然要同意行政長官認為是重要的法案,不然就不用預先設計了解決方法。相信起草委員會也不會天真至認為立法會的一些議員若與行政長官出現分歧,他們不會動用基本法賦予的其他權力,如否決財政預算案、對政府的工作提出質詢、傳召官員作證等,來迫使行政長官讓步。

若基本法的原意真如張先生所說,立法會只能單純基於財政預算案的內容去決定能否否決,那是把當年的起草委員會看得過於簡單,認為委員們對議會政治一點認識也沒有。而實際上,在特區成立的20多年,不少議員曾因不同意特區政府的某些政策而投票反對財政預算案,難道說這些議員所做的都是違反了基本法嗎?

再者,即使2021年的財政預算案還未有具體數字,但要預見每年的財政預算案必然會有一些內容,那是不難的,如必會有項目是撥款給警隊的支出。現在不少人都不滿警隊,認為若不設立獨立調查警察投訴的機制,就會反對撥款給警隊,故現在就可以明確表示會反對整份財政預算案。無論你是否認同這想法,我相信香港會有這種想法的人,不會是基本法條文的設想以外,故絕不能說是超出了基本法的原意。

就算有準備參選立法會的人明言會否決財政預算案,以迫使行政長官特赦「反送中」的抗爭者、要警隊為不當武力問責及重啟政改,這些都是在行政長官自行管理的特區事務的範圍之內。若有超過一半立法會議員同時要求用否決財政預算案來迫使行政長官這樣做,而他仍然拒絕的話,他可以辭職,再舉行選舉,由另一有識之士出任行政長官,來決定如何回應大多數港人的要求。這亦是基本法早已設定好的安排,我見不到這樣的想法,如何能如張先生所說,是要「推翻政府」,也難說是不符合基本法的原意。

勿強加「原意」在明確條文之上

當年起草基本法時,雖然起草委員會認同要保留行政主導,但也考慮到立法會是由選舉產生,並且最終所有立法會議員都是由普選產生,不再有部分由功能界別產生。參考了其他憲制的安排,起草委員會才設計出現在那套複雜的平衡機制。我希望張先生能明白當年起草委員會的苦心及先見之明,而不要強加一些他所認為的基本法原意在明確的條文之上。

其實我為立法會否決財政預算案的憲制設計寫了那麼詳細的分析,目的並不是要說服張先生這類人,他們自有其政治目的要達到。我知無論如何說,也改變不了他們的想法。我真正的目的,是要提醒將會負責審核立法會選舉候選人資格的選舉主任。

即使有了關於宣誓的釋法,候選人是要擁護基本法,但合理地解讀基本法的條文,選舉主任絕對不能以某人曾發表言論,支持立法會否決財政預算案,以迫使行政長官行使基本法已賦予的權力,去回應一些具體的政治訴求,就指稱那人不是真心擁護基本法。因為從基本法的條文、基本法起草時的討論,及基本法過去20多年在這方面的實際運作去看,立法會議員有可能基於不同原因投票反對財政預算,是完全在基本法的條文之內,並不違背基本法的原意。

故參選人提出會在當選後否決財政預算案,絕不能成為取消他的參選資格的合法及合理理由。若選舉主任真的這樣做了,很難不令人覺得他有份參與打壓香港的基本自由,他就要為這決定負上個人的責任。

作者是香港大學法律系副教授

[戴耀廷]

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