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智經研究中心:濫用司法覆核惹爭議 源於法治目標相左?

【明報文章】司法覆核是維護法治的重要一環,隨着公眾對權利和自由的意識日漸提高,現時政府的決策均受到更嚴謹的監察,而本地不少制度的轉變,例如中學學位分配採取的男女合併派位模式、海外已婚同志伴侶擁有合併報稅權利,均是司法覆核的結果。然而近年有學者擔心司法覆核被濫用,究竟司法覆核是小市民爭取公義的權利,或是阻撓政府施政的絆腳石?爭議背後,會否涉及各人對法治目標的不同理解?

在香港,司法覆核是指原訟法庭法官,對任何行使或拒絕行使公共決策權力的決定,而作出的覆核,目的在於裁定有關決定是否合法和有效。其制度採取兩重審理機制,即是在法庭正式審理司法覆核案件前,申請人須先向原訟法庭提出單方面申請,並取得申請司法覆核的許可。根據統計,司法覆核許可申請總數由2013年的182宗,大幅增加至2017年的1146宗(當中有1006宗涉及酷刑聲請)。

申請多 人手缺 制度被濫用?

司法覆核許可有所上升,加上司法機構人手緊張,有意見認為這個趨勢會加重法庭的負擔,使司法覆核制度難以被善用。另有人認為司法覆核許可的申請費偏低,僅為1045元,變相鼓勵部分人濫用司法覆核制度。有「長洲覆核王」之稱的郭卓堅,年前便因為曾就免費電視牌照、鉛水事件等,先後提出逾30次司法覆核,而被部分人質疑濫用制度。

但大律師公會前主席譚允芝曾在接受傳媒訪問時指,社會進步使市民對法律程序認識加深,而且不是所有司法覆核許可申請均與政治訴求有關,例如酷刑聲請中審核難民資格時所需的行政程序、公務員制度下宿舍分配問題等,故認為外界不能以申請數字的升跌,作為判斷制度有否被濫用的指標。此外,即使法律援助批出證書予申請人取得司法覆核准許,法庭也有機會拒絕批出司法覆核許可,因此法律援助制度鼓勵市民濫用司法覆核之說法,值得商榷。

智經調查:政見不同者對「濫用說」觀感走兩極

智經自2017年起進行有關市民對本港法治狀况觀感的調查,包括問及受訪者對一些法治議題的看法。對於「司法覆核制度被濫用」的說法,受訪者於2017及2018年表示不同意或非常不同意的比例,分別為32.2%及32.7%,沒有太大變化,但相關比例於最新一輪調查增至41.7%。在不同政治傾向的受訪者中,非建制人士不同意或非常不同意的比例,由2018年的45.5%,增加至去年的55.5%;而建制人士同意或非常同意的比例,亦由2018年的58.5%,升至去年的63.1%,可見持不同政見的人於過去一年,對上述問題的觀感更加各走兩極,原因值得探究,其中一個討論方向是各人對法治可為社會達至的目標,是否有不同見解。

舉例,3名保育人士於2015年就機場第三跑道工程入稟申請司法覆核,要求撤銷環保署批准的環評報告,以及准許施工而發出的環境許可證,原因包括環評報告在評估新跑道帶來的噪音及空氣質素影響時,依賴未獲得驗證的假設。

上述保育人士質疑環評報告的可信性,嘗試行使司法權利。但與此同時,有意見從經濟角度出發,批評提出司法覆核會拖延基建工程,導致工程費用大幅上升。以上爭議,令人聯想人們是否支持提出司法覆核,會否與他們想達到的法治目標有關?

最重要法治目標 「保障市民基本權利和自由」居首

智經在最新一輪調查新增有關法治目標的問題,並設定4個法治欲達至的目標。

調查發現,36.1%受訪者指最重要的是「保障市民基本權利和自由」,屬於最多人選擇的一項,其次為「爭取更公義社會」(31.2%)和「維持社會秩序」(26.8%),「營造良好投資環境、促進經濟發展」排名最後,只有4.5%受訪者選其為最重要的法治目標。

以政治立場分類,非建制人士認為最重要的法治目標是「保障市民基本權利及自由」;建制的則認為是「維持社會秩序」。

各群組認為法治最重要的目標相異,會否使他們對司法制度應保障的範疇各持己見,繼而對司法覆核制度有否被濫用存在分歧,智經的調查沒法給予答案。

但肯定的是,智經調查顯示很多人認為最重要的法治目標,是「保障市民基本權利及自由」。因此如市民認為政府無法維持治安及保護人身安全,甚至濫用權力,便有機會使本港法治陷入信心危機。政府應以此為戒,盡力保障市民基本權利及自由不受剝削。另一方面,市民亦應互相尊重,諒解他人的想法,體現多元社會的精神。

[智經研究中心]

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