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林緻茵

林緻茵:哪些中央機關在處理港澳事務?

【明報文章】中聯辦是否根據《基本法》22條成立並受其約束、它是否對香港有監督權等問題,近日社會爭論不休。22條的爭議,似乎也在協助我們釐清一個問題:在一國兩制的原則下,到底哪些中央機關在處理港澳事務?它們有何角色和職權?哪些權必須以中央人民政府的名義行使,才能保障香港的高度自治?這些問題的答案,有助我們理解22條的內涵。

國務院對特區事務的重大權力

根據《中國憲法》第57條,全國人民代表大會是最高國家權力機關。特區的創制、自治權力的授予、基本法的制定和修改等,都屬於全國人大的職權;其常委會負責解釋基本法、決定特區政制改革等。國務院則是最高國家權力機關的執行機關:根據憲法第85條,國務院即中央人民政府,是國家最高行政機關。國務院在處理中央與特區關係上,有十分重要的角色,其權力涵蓋了各個範疇:

負責特區的防務並承擔駐軍費用;負責特區的外交事務,並授權特區根據基本法自行處理有關的對外事務;任命行政長官及主要官員;向行政長官發出指令;在法院處理涉及國防、外交的案件時,向行政長官發出證明書;在全國人大常委宣布國家進入緊急狀態時,發布命令將有關全國性法律在香港實施;提請全國人大修改基本法等等。這些權力已列明在基本法之中。

此等重要的職能,一般要以國務院的名義行使,而不能夠以國務院某一個部門或者一個內部機構(如港澳辦)的名義行使,例如:經過本地選舉後,行政長官當選人是經由國務院全體會議決定任命;正式任命行政長官的國務院令,是由國務院總理簽署發出。

如何避免「中央人民政府所屬各部門」干預特區

說到這裏,大家可能會有一個疑問:香港的外交和國防是完全屬於中央的權力,根據基本法13和14條,這些事務由國務院負責管理。按第13條第2款,現時的駐港特派員公署隸屬外交部,而外交部是中央人民政府所屬各部門(即國務院各部門)之一。如何避免有關部門在處理相關的特區事務時,有意無意地干預特區自行管理的事務?從基本法條文和有關的法律文件中,我們至少看到兩個重要原則:

第一,國務院必須按照憲法和基本法的規定處理港澳事務;第二,有關部門必須在國務院的直接領導或授權下,處理相關的特區事務,而不能獨立地或直接地指令相關的特區政府部門。舉例說:在組建香港駐軍時,有關公告是由國務院和中央軍事委員會聯合發出,特區的日常防務則由國防部代表國務院負責。故在反修例期間,有記者問及國防部會如何處理香港當前形勢,發言人僅稱「在《駐軍法》的第3章第14條有明確規定」。根據基本法及駐軍法,特區政府如需尋求駐軍協助,它是向國務院,而非隸屬國務院的國防部提出有關的請求。

在內地,國務院所屬各部門都有權對任何省、直轄市和自治區作不同程度的干預,故基本法第22條第1款的目的,就是為了切斷國務院各部門與特區政府在行政上的從屬關係。第1款的後半部,也作了原則性的規定:「不得干預香港特別行政區根據本法自行管理的事務」,以保障特區的高度自治。除規定「縱向」關係(即特區與國務院各部門的行政關係)外,22條也界定了特區與其他省、直轄市、自治區的「橫向」關係。故根據第22條第2款,各部門和省市若要在港設立機構或派駐人員,就要得到國務院的批准。現時有關的審批工作,由國務院處理。

辦事機構及聯絡機構的職能

那麼在國家最高的行政機關中,制訂港澳工作方針、調查研究等日常工作,由誰協調處理?是否每一樣都需要由國務院全體會議決定,並由總理親自處理?近日不少文章已提及,國務院可以根據《國務院組織法》,按工作需要和精簡原則成立專門機構。這些辦事機構的職責,就是協助總理處理不屬於任何部、委、直屬機構的專門性事項,其負責人由總理任免,亦不屬於國務院組成人員,其中一個例子就是專責台灣事務的國台辦。

回歸前,為處理香港前途問題而提升的工作量,中聯辦前身新華社香港分社在1983年由原來隸屬於港澳辦,升格為直接隸屬國務院領導,在行政級別上屬正部級;回歸後,國務院於1999年12月28日的常務會議中,就新華社香港分社的名稱和職能作出了一些調整。更名後,中聯辦以派出機構的名義,負責聯繫另外兩個駐港部門,並協助其他內地部門管理在港的中資機構。兩辦作為直接隸屬國務院的辦事和派出機構,其原意正正是為了從中協調,避免各部門干預特區自行管理的事務。從行政的角度看,根據基本法及兩辦的成立文件(國發[1993]25號及國函[2000]5號),國務院、港澳辦和中聯辦有清晰的授權關係、職能和分工。

「監督權」爭議之後:如何理順國務院與兩辦關係?

近日特區政府正式回應,指中聯辦是「中央」在香港的代表,對港行使「監督權」。這說法雖然廣為官方所用,但「中央」與「中央人民政府」是兩個不同的概念,後者是指國務院,前者是一個中央機構的總稱,更具概括性。如上文所及,有權處理港澳事務的中央機構不止國務院。中聯辦應被理解為中央還是中央人民政府的代表?答案不同,涉及的權力範圍也有不同。如果答案是後者,那麼除了各項必須以國務院名義行使的重要職能外,哪些事項是可以授權兩辦行使?中央港澳工作架構因應香港新形勢而作出調整後,負責制訂港澳工作方針的港澳辦,與作為前線派駐機關的中聯辦,兩者行使監督權時,又會有怎樣的分工?基於歷史原因,基本法沒有明文提及中聯辦,要公眾在此基礎上,接受與它第1至4項職能(聯繫另兩個駐港部門、協助管理在港中資機構、促進交流合作、處理涉台事務)截然不同的監督權,實非三言兩語,便能讓人輕易明白。

作者是香港政策研究所「香港願景」計劃高級研究員

[林緻茵]

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