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謝穎琳

謝穎琳:在地社區規劃 可師法倫敦Local Plan

【明報文章】鑑於伍美琴老師早前(《明報》,1月13日)撰文提倡社區規劃制度化,不少熱中社區發展的朋友和都市規劃界別都熱烈討論起來,除了因為社區規劃的重要性外,亦想探究如何能在現有制度下真正實踐社區規劃。筆者於英國倫敦攻讀及任職城市規劃,希望藉着個人經驗及對倫敦規劃的分析,拋磚引玉,豐富現時的討論與想像,思考香港的社區規劃應如何前進。

在講述倫敦的例子之前,必須先理解當地規劃制度運作的大概,才能找出值得香港參與的社區規劃元素及實踐模式。倫敦作為英國首都,享有別於其他城市的空間策略規劃角色及地位,並由三層組成的政府架構共同管治,分別有:中央政府,制定全國較原則性的規劃政策方針;大倫敦政府,市長當選後於任期內制定未來十數年整個倫敦的空間策略藍圖(London Plan),包括訂立整體建屋目標,期望改善並達到的新環境質素水平,及增加市民步行、使用單車及公共交通的使用百分比(modal share);而提供教育、住屋、廢物處理等多項在地設施及服務的地區議會,則會因應上述兩者的指引及大方向,兼顧在地情况及需要,制定未來十數年的地區規劃藍圖及具體政策(Local Plan),並掌管審批本地發展申請的公權力,要求並引導公共及私人發展協助實踐藍圖的願景。

在地分析智慧投入 以居民整體生活出發

Local Plan形成的過程和所發揮的角色,蘊含着伍美琴提及的兩個重要元素,第一是在地分析及智慧的投入。在制訂藍圖的開端,地方政府須先舉行社區工作坊,明白居民及各持份者所面對的在地問題及期望,並為各個政策主題進行基線數據分析,慢慢形成一個有共識及循證的社區願景,並透過持續的法定諮詢程序將居民的建議及意見反映於藍圖之中。藍圖涵蓋由房屋(包括可負擔房屋的供應比率)、市區重建、可持續交通(單車及行人基建)、文物保育、環境保護到本地經濟等政策,確保影響居民各個生活環節的政策制定都經過廣泛及合理的討論。近年制度上更正式引入了社區規劃(neighbourhood planning)一環,容許居民於已推行的Local Plan框架下,以居民的生活經驗及在地知識共同制定分區層面的空間發展方案,例如支持該區居民傾向的發展類別、保護居民所珍視的公共空間及社區場所等。

第二是跨部門協作的規劃框架,以居民整體生活出發,而非單純經濟主導。本地政府規劃部門的空間策略及具體政策,乃是與其他政府部門協作而成的願景,以規劃手段解決公共健康、環境質素、人口老化等在地議題。例如,Local Plan實踐出交通規劃部門對積極出行(active travel)的概念,透過設計單車徑及健康街道的網絡,鼓勵市民使用單車及步行,同時達至解決癡肥及提升心理健康的公共健康目標;私人發展方案除了蓋房屋和商業用地外,亦有責任要從空間設計上及透過支付106條例(Section 106)款項達至Local Plan的願景及依循政策目標,例如保育現有古蹟文物及公共空間、提供廉價租住房屋及工作空間、在屋苑內建設與外通接的單車徑等。

由下而上社區規劃 能重建官民關係

參考倫敦制度,筆者認為香港可嘗試於區議會層面推行社區規劃,由社工、規劃師、公共衛生、交通規劃、文化保育等多個界別的專業人士擔任輔助角色,讓居民和在地團體一起制定類似Local Plan的地區願景,立體地檢視環境質素、人口健康、住房需求及地區經濟等不同範疇的現有挑戰及訂立改善目標(相比而言,現時香港規劃署可供公眾索閱的參考資料只有人口分佈數據及土地發展紀錄),與分區計劃大綱圖一同發揮規範作用,引導當區發展的全面性方向原則。長遠而言,區議會更可增強審批發展方案的角色,令社區能更有效朝向本地願景發展前進。

鼓勵由下而上的社區規劃,能促進不同持份者的對話與合作,容許在地知識的投入,其實能增加居民及本地團體對管治制度的信心、重建官民關係,有效解決很多目前視為困局但又是燃眉之急的社區民生議題——人口老化和都市化下的公共健康危機、氣候暖化、市區重建下衍生的社會問題,都亟需要與市民共襄解決,建立更有活力、復元力及適應力的社區。截至2020年2月上旬,全英約六成的地方政府已宣告「氣候緊急狀態」(Climate Emergency),有些地方矢志以跨部門的管治模式於特定時間(如2030年前)達到該區碳中和的願景。面對龐大複雜的議題,社區層面的力量實在不容輕視。

作者是倫敦大學學院空間規劃碩士畢業生,現於英國任職城市規劃師

[謝穎琳]

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