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周永新
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周永新:AO管治衰敗——最深的深層次問題

【明報文章】政府宣傳短片呼籲港人重建香港,但依筆者所看,在重建香港之先,首先要做的,是重建港人對政府的信心。市民不信任政府,政府推行的措施怎會順暢?市民與政府不能同心同德,香港怎會「明天會更好」?

市民為什麼對政府的管治沒有信心?市民不信任政府,並不在反修例風波才開始;自林鄭月娥出任行政長官以來,各項調查均顯示,市民對特首和她管治班子的支持、管治能力、施政成效,已有從高位逐漸下滑的趨勢,反修例風波只是把市民對政府的信任推至更低,而且不知何時才會到谷底?

換言之,市民對特首和政府缺乏信心,是一連串施政失誤所造成,並不能把問題全部歸咎反修例事上;特首和政府在修例工作上的缺失,只是在極短的時間內,把政府的管治毛病一下子完全表露出來,使市民對政府的不信任,出現斷崖形式的下挫。這樣,從林鄭出任特首以來,特首和政府做了什麼事使市民失去信心?

逆民意而行造成重大傷害

第一,是政府施政不聆聽民意。關於這方面,筆者在本欄已討論多次,一些觀點不再重複。政府在聆聽民意上所犯的錯,並非單純的把市民的聲音當耳邊風,而是知道民意之後,仍是逆民意而行,造成的傷害更大。

特首和政府怎樣逆民意而行?以反修例風波為例,2019年6月9日過百萬市民上街遊行抗議,政府還繼續按照程序提交修例草案,根本不把市民的聲音放在眼裏,也不屑向市民解釋,唯一理由是陳同佳案必須及時處理。但既有過百萬市民反對修例,為什麼政府不理會,仍堅持修例?背後是否有不可告人的秘密?

另一種不聽民意的做法,是諮詢民意後卻不跟從。政府成立土地供應專責小組,並公開的邀請市民就土地供應提供意見,但在土地供應專責小組還未提交報告之先,政府已公布「明日大嶼」發展計劃;這樣,不但架空了土地供應專責小組的工作,還使市民覺得自己受騙、做了「傻瓜」,嚴重的傷害市民對政府的信心。

第二,是政府的誠信受到市民的質疑。有些評論認為,現屆政府的誠信已臨近破產邊緣。政府真的沒有誠信嗎?首先,筆者並不認為,特首和她的管治班子是一群沒有誠信的人;現任司局長中,筆者認識的,差不多佔了一半,雖不算什麼深交,但從過往接觸中,我相信他們都是做事有原則和誠實的人。這樣,為什麼這麼多市民覺得政府沒有誠信?當然,市民對司局長的印象,不會看他們個人的操守,而是他們在負責的政策範圍內,有否真心說話?又有沒有就政府推行的措施,誠實的向市民交代?明顯地,在現屆政府兩年多的管治裏,市民並不覺得司局長真誠的與市民對話,也沒有誠實地向他們交代。

市民的感覺是:司局長在公開回答問題時,常常是言不由衷。遠的不說,就以最近兩個與市民生活息息相關的民生政策作為例子:第一個,是房委會於上月發表的《長遠房屋策略》報告(詳細分析可參考香港社區組織協會的〈長策5年回顧——房屋供應束手無策〉,《明報》觀點版,2019年12月23日)。關於這份報告,市民感到驚訝的是,預期的公營房屋供應竟然不加反減;運房局長的解釋是:根據統計處提供的數字,香港未來的住戶數目將減少。這或許是事實,但聽在市民耳裏,總覺政府無心增加土地供應,所以降低對房屋的需求,結果輪候租住公屋的時間愈來愈長。

政府不守承諾就是說謊

第二個,是《2018年香港的貧窮狀况》報告。市民的印象是:香港的貧窮人口愈來愈多,從2009年的134.8萬增加至2018年的140.6萬,就是把政府各項扶貧措施計劃計在內,貧窮人口仍超過100萬,而2018年較2017年增加1.5萬人。勞福局長自有他的解釋,例如老年人口增加等,但市民覺得,如果政府願意加大力度扶貧,香港貧窮人口的數目怎會愈來愈多?

從以上兩個例子,可見市民對政府的房屋和扶貧政策,可能理解不足(他們不是專家),但負責的官員在解釋有關數字時,為什麼不從市民的角度出發?就是房屋需求略為減少、貧窮人口維持平穩,為什麼官員不可以承諾,政府仍會努力不懈,務求增加房屋供應和扶貧訂下的目標都可以早日達到?現在官員強行辯解,只會令市民覺得,他們只望推卸責任,過往的承諾都是謊言。

第三,是政府做事欠缺透明度。筆者並不期望政府事事開誠布公,畢竟很多政策的制訂都需要經過冗長的程序,不能從開始便讓市民得知。但關乎民生的政策,市民的參與十分重要,如果政策到了最後一刻才公布,或政府故意隱瞞相關資料,市民怎會明白政策的目的?不明白,又怎會支持?以「明日大嶼」為例,市民正期待土地供應小組提交報告之際,政府卻在沒有預告的情况下推出明日大嶼發展計劃;政府做事這樣欠缺透明度,事事把市民蒙在鼓裏,市民怎會信服?到了《逃犯條例》的修訂,整件事件市民知道的不多,政府這樣一而再、再而三的蒙騙市民,市民怎會對政府有信心?

政務官管治猶如性能衰敗的老爺車

說到這裏,筆者真的不知道,自己還可以有什麼建議,叫市民恢復對政府的信心。「一國兩制」還有27年要走,港人可以期望現屆政府領導他們「重建」香港嗎?林鄭的政府能夠完成餘下任期已是奢望,她和她的管治班子哪裏有能力令香港重新振作起來?林鄭政府到了這個地步,筆者不禁慨嘆:由政務官(AO)組成的管治階層,他們在「一國兩制」下發揮的角色,是否已成為一種過去式?

特區成立快23年,政府由政務官管治,特別是4位特首中有2位由政務官出任,其中成敗,歷史自有公論,政治學者也會有他們的分析和結論。不過,政務官那套傳統的管治方式——自以為是的原則和立場、官僚的議事態度、不顧民意的決策過程、不肯認錯的官場文化,就算不至於成為香港今天困局的罪魁禍首,也明顯失去帶領港人重建香港的能量。政務官的管治,筆者看來,猶如一輛性能衰敗的老爺車,就是不被時代淘汰,已成為香港最深的深層次問題。

作者是香港大學社會工作及社會行政學系榮休教授

[周永新]

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