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區諾軒
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區諾軒:公安條例暴動罪不符公義

【明報文章】由「反送中運動」演變而成的全民抗命歷時快6個月,政府將6.12抗議引發的警民衝突定性為「暴動」,市民高呼撤回定性,許是如此,盧偉聰後來又辯稱沒定性暴動,只是某些人涉嫌干犯暴動罪,叫人不要擔心。我們幾許以為,獨立調查委員會、不定性暴動是不難答應的訴求,可林鄭政府的無為,引致不斷抗爭,「暴動罪」也成為愈來愈多示威者遭控告的罪名。民間要求政府撤回暴動定性,回應五大訴求,政府一直置若罔聞。

最近包圍理大事件,有外國學生觀察,也有教員回校改卷,離開時也被控暴動,十分荒謬。這些濫捕濫告,實在難以苟同是「彰顯法治」,背後反映是不合時宜的公安惡法。如果暴動罪本身有問題,根本政府撤回暴動定性,才真正「彰顯法治」。

《公安條例》早已過時

港英政府於1967年訂立《公安條例》,背景是為了平息六七暴動。條例草案清楚指出其目的在於修改原有普通法的「暴動罪」及「非法集結罪」,使得六七暴動暴徒更容易被定罪,草案取消「共同目的」(common purpose)作為其中一項控罪元素── 一群人在暴動現場毋須考慮是否持同一目的,無論你是旁觀,還是改卷,都有機會參與暴動。此外,條例草案亦規定所有公眾集會須事先向警方申請牌照,亦賦予警方於遊行集會中的各項權力。其後,暴動罪的刑罰由原本的最高入獄2年,大增至10年。

雖然隨着《香港人權法案》生效,港英政府重新檢視《公安條例》,《1995年公安(修訂)條例》便以通知制度取代了原有的申領牌照制度,但是主權移交後,中國宣告1995年公安條例版本牴觸《基本法》,沒有民意授權的臨時立法會於1997年把原有的通知制度改為今天的「不反對通知」制度,並賦予警方「為維護國家安全或保護他人的權利和自由」而禁止公眾集會的權力。

歷經沿革,「暴動罪」及「非法集結罪」至今依然維持1967年版本,沒有循現代人權、法治角度進行任何修訂。終審法院於黃之鋒案中承認非法集結罪十分廣泛,可以「由極端瑣碎至極端嚴重」。很多案件即使沒有嚴重暴力發生,依然可以定罪,例如公民廣場三子在沒有使用暴力的情况下非法集結罪成;有人投擲玻璃樽及竹枝後無人受傷,也暴動罪成。

破壞社會安寧定義模糊

「暴動罪」及「非法集結罪」最具爭議的元素,莫過於「破壞社會安寧」的定義。根據普通法案例,「破壞社會安寧」的定罪為「每當使人的人身實際或相當可能受到傷害,或使人目擊自己的財產實際或相當可能受到傷害,或使人害怕自己的人身或財產會因襲擊、毆鬥、暴動、非法集結或其他騷亂而實際或相當可能受到損害時,便是破壞社會安寧」。換言之,概念非常百搭、模糊,怎樣才算「害怕人身相當可能受到損害」?一個人覺得被告會損害他,而實際上根本沒有傷害他,都屬於「暴動」。R v Chief Constable of Devon & Cornwall [1982] 1 QB 458,法庭便裁定於工地靜坐亦有可能構成「破壞社會安寧」,因為相關行為有可能激發其他人或執法者用暴力還擊。即使其後R v Howell被視為權威案例,但到底如何構成「害怕人身相當可能受到損害」依然存有極大爭議。

理大事件濫告暴動 源於惡法未除

事實上,條例的問題已經引起國際上的關注。早於1999年,聯合國人權事務委員會已關注香港政府可引用公安條例,不當地限制市民享有和平集會的權利。2013年,人權委員會於《關於中國香港第三次定期報告的結論性意見》指出:「委員會感到關切的是:(a)《公安條例》中的某些詞語,諸如『擾亂公共場所秩序』或『非法集會』,其實際適用可能會造成對《公約》權利的過度限制;(b)越來越多的示威者被逮捕和起訴。」

一語成讖。圍攻理大一事,凡步出校園的成年人,一律控以暴動,警方的濫捕濫告,固然是原因,但法例列明當一處地方被定性為暴動,控方只要證明在場人士「破壞社會安寧」足以入罪,才是警方「有殺錯、無放過」的背後理據,製造無數冤案。

就此,制訂法律的前宗主國英國早已檢討公安條例的流弊,英國法律委員會早於1983年提出報告,檢討「暴動罪」及「非法集結罪」等公眾集會的問題,並於《公安法令1986》落實有關修訂。最重要的精神是:法律應該清楚區分同場參與示威的人,就算有人作出暴動行為,其他人參與和平示威不應受株連,他們的集會權利應受保障。

「大不了咪10年」?

執筆之際,「佔旺女村長」暴動罪成,判囚46個月(約4年)。她被指於2016年年初二衝突中挖掘磚塊及向火堆投擲物件。令我反思的是,為什麼只是挖掘磚塊、投擲物件,沒傷害他人,可以因「暴動」被判刑4年?反送中期間的一些暴動指控,如7.28上環衝突,護士陳永琪在場負責救援工作,亦被控暴動,司法機構又打算如何入罪?經常聽見年輕抗爭者說「大不了咪10年」,源自苛政猛於虎,法律把年輕人輕易判上年計監禁,刑罰符合比例嗎?

提修例草案 先改暴動罪、非法集結罪

筆者的立法會議員資格雖前途未卜,願參考英國的法律改革經驗,向立法會提出《2019年公安(修訂)條例》私人條例草案,主要修改公安條例第18條及19條的非法集結罪及暴動罪。修訂後的法例主要有以下分別:

1.「非法集結罪」最高監禁刑期降至6個月;「暴動罪」最高監禁刑期降至3年;

2.廢除「破壞社會安寧」作為控罪定義,改以使用暴力及威脅使用暴力是新訂罪行的必要元素;

3.把暴動集結人數要求由3提高至12。正如英國法律委員會所說,3人門檻太低,並不構成暴動威脅;此外,加入「共同目的」作為必要控罪元素;

4.暴動罪只可由陪審團於行使其刑事審判權的原訟法庭審訊。

條例尚有很多部分需要修改,例如不反對通知書制度等等,但諮詢民間團體的意見後,公安條例涉及範圍廣泛,一次過全面改革,難以令公眾得悉當中內容,較難取得共識,因此我等決定先修改「暴動罪」及「非法集結罪」,其他部分的可再檢討。

我相信大部分市民,都希望看到政府妥善回應五大訴求,怎樣切實回應「撤回暴動定性」、「釋放被捕人士」,社會認識公安條例違反人權、不符法理是必須的。有傳政府考慮過好幾個特赦示威者的方案,為警察犯下的暴力贖罪,既然法律本身存在問題,政府根本要停止所有暴動罪、非法集結的提控。林鄭政府停止檢控程序,並願意接納修法與否,以合乎聯合國要求,國際社會都在看,不以惡法製造冤案,不是政府應該做的事嗎?

(作者按:本文特別鳴謝司徒子朗負責法例草擬及資料蒐集工作,以及一眾法律界及公民社會友好於草擬期間給予寶貴意見)

作者是民主派立法會議員

[區諾軒]

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