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陳景祥
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陳景祥:制裁高官……

【明報文章】美國國會審議《香港人權與民主法案》(Hong Kong Human Rights and Democracy Act),將成為香港修例風波的下一個焦點,法案如果通過,香港官員、企業或個別名人有可能成為華府制裁的目標;美國政府亦會緊密觀察香港情况,並會把2020年設為香港普選的「死線」。

一場因本地修例而起的風波,竟會蔓延成為國際事件,如今更被美國政客「擺上枱」,香港隨時成為「被制裁」地區;對向來「親西方」、認同英美價值觀的香港來說,如今的困境真令人難以置信。

香港沒外交權 無力招架國際制裁

醞釀修訂《逃犯條例》期間,歐美多國都提出強烈質疑,但行政長官視若無睹,一概視之為「廢話」,她也許沒有意識到,特區政府由於沒有外交權,一旦遇上國際制裁,特區政府根本無力招架!

《香港人權與民主法案》在2014年雨傘運動期間,由美國CECC(Congressional-Executive Commission on China)提出,但之後隨着傘運和佔中退潮,法案的立法進展緩慢,幾乎已被遺忘,其得以「重生」,全靠反修例風波所賜!至今為止,法案已是第四個版本。

法案最厲害之處,是賦予美國總統可以把「侵害」香港人權與民主自治者列入黑名單,禁止入境及凍結他們在美國的資產。此外,法案也要求美國國務卿每年向國會提交報告,審視特區政府是否按照《中英聯合聲明》、《基本法》及聯合國人權公約保障香港的自治、人權和民主。

法案亦規定,香港必須證實得到足夠自治權,才可以延續《香港政策法》,令香港可獲得與大陸不同的待遇。美國國會議員可以用法案為基礎,推動修改《香港政策法》。

法案通過之後,對香港的殺傷力有多大?美國用本國法律制裁甚至「生擒」外國政府高官的例子多不勝數,最廣為人知的是1989年12月入侵巴拿馬,以販毒罪名緝捕該國強人奧爾特加(General Noriega)。為了「依法辦事」,美國在2015年制定了一條新法例:The Global Magnitsky Human Rights Accountability Act(Magnitsky是俄羅斯律師,因揭發貪腐而入獄,病死獄中),專門用以制裁違反人權及在美國國外有貪腐行為的人,該法例賦予美國政府對受制裁者可以實施例如禁止入境、凍結財產等。現在草擬的《香港人權與民主法案》,其內容應與此法大同小異。

美制裁針對官員 實際操作彈性大

美國近期制裁外國政要最大規模的一宗,是針對俄羅斯政府和商界。美國財政部在去年1月發表一份俄羅斯高層政治人物和「經濟寡頭」(Oligarchs)名單,合共210人,名單包括總理梅德韋傑夫、外長拉夫羅夫等幾乎所有俄國高官共114人,以及96名財產逾10億美元的「寡頭」,包括俄羅斯石油公司總裁、俄國天然氣工業公司總裁等。但114名受制裁高官之中,並不包括總統普京。

這種直接針對政治人物的制裁手法相當駭人,然而事實卻是,美國財政部在公布名單的聲明中稱,該份僅屬「制裁名單」,上榜者不會受進一步制裁。《華盛頓郵報》的文章分析,特朗普政府公布這份名單是藉此向俄羅斯總統普京施壓,並非意味上榜者就會受到制裁。

至於列入受制裁的公司名單,美國財政部指是基於公開資訊編製而成,也看不出什麼章法;俄羅斯國營大企業多屬寡頭,大部分都上榜,但到去年底美國方面已表示正考慮把它們移出名單,因為這些寡頭企業都答應會重組(可參考彭博社:A Review of U.S. Economic Sanctions in 2018)。

由此可見,美國制訂《香港人權與民主法案》雖然聲稱會針對特區官員,看似煞有介事,但「實際操作」上有很大彈性,一切都視乎政治氣候而定。而且,美國要針對的政治人物多屬敵對國的官員,香港只是一個特區,沒有國防和外交權力,針對特區政府高官起不了什麼作用,未來如果真有一份制裁名單,相信也是擺姿態、打心理戰而已,沒有太大實質影響。

美國搞香港,主要是針對大陸;對美國來說,香港最重要的「資產」有二:一是國際化,二是金融市場,都對大陸非常重要。

國際化方面,香港正節節後退,「最安全城市」一項,在今年8月公布的《經濟學人智庫》2019全球城市安全指數中,香港已由第9位跌至20位。這些「指數」或許較虛,評級機構惠譽把香港由AA+降一級至AA,展望「負面」,影響就實質得多,包括企業借貸成本會因而上升。惠譽在評級報告還表示,近期社會事件「對政府管治系統和法治造成長遠傷害」,更預警有可能進一步調低香港評級。

彭博社最近就訪問了一些外商,透露香港的抗議活動令他們考慮撤出香港(Hong Kong Expats Eye Exit as Protests Threaten ‘World City’)。如果美國決定制裁香港(包括針對高官),對香港的國際形象將會造成更大打擊,屆時香港地位就恍如第三世界或獨裁國家!

真正要命的是金融制裁

至於金融業,美國可以動用的招數更多,其中最「直接」及「致命」的,是指控金融機構參與不法活動,美國政府可以名正言順制裁。今年6月美國裁定3家中國的銀行替北韓「洗錢」,涉資1億美元,這3家銀行可能面臨風險,失去取得美元的管道,無法進行國際金融交易。此種懲罰殺傷力極大,被視為是「金融死刑」,可能會摧毁銀行的業務。

美國能有這種「武器」,皆因金融市場仍是由美元霸權主導,美國用這種手法制裁對手,簡單直接,而且對手幾乎是無法反擊!

對香港來說,美國要制裁港官好像是大事,其實作用不大,真正要命的,其實是金融制裁,這方面香港完全被動,北京也幫不上太大忙。這才是香港將會面對的最大風險。

作者是資深傳媒人

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[陳景祥]

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