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王慧麟
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王慧麟:緊急立法的制衡權

【明報文章】筆者不才,亦是部分人士眼中的「廢中黃絲教畜」教壞細路,所以上周有部分傳媒朋友對本人有關香港緊急狀態的學術論文感興趣,頓感驚訝。論文以英語寫成,內容以英國檔案研究及訓詁為主,既無甚現實意義,也無法有效處理當下問題。但既然有傳媒朋友問到當中細節及經驗,恕難一一回覆,但有幾點可以補充。

殖民地時代倫敦對港督的制衡

第一,英帝的緊急狀態法律,有兩個方法:其一,是由英國國會法律伸延至殖民地的法令;其二,是殖民地本地立法。無論如何,其要點是,殖民地政府總督及行政局必須先宣布緊急狀態,然後方可以此作緊急立法,方可以此剝奪公民在法治下的權利。而且,立法機關亦有把關角色,因為一般而言,總督及行政局在宣布緊急狀態後的30日內,立法局可以行使否決權。一旦立法局否決緊急狀態,相關的緊急立法亦告無效。

1997年前,香港是唯一一個沒有這個立法局否決緊急立法權力的殖民地。為何上世紀五六十年代,倫敦還是容許香港總督擁有此權力,主要原因就是要打擊中共在港勢力。由於香港的緊急權力及法律缺乏立法否決權,故形同總督獨裁,為所欲為,甚至在法制上有機會出現港督權力過大,有凌駕倫敦之虞。

第二,正因倫敦對此權力有極度的戒心,又不能完全保證港督會自我約束,不會胡亂引用緊急法胡作非為,所以在六七暴動前一直堅持,如果港督想要一些在緊急法律內的惡法,包括驅逐出境以至任意扣留及調查的權力,不單要向倫敦解釋維持這些極度侵害人權法律的原因,以及要求港督通過正常的立法程序處理,而不是任其關在港督府為所欲為。在港英殖民地制度下,雖然港督總攬一切權力,但亦強調立法及司法制衡的重要。既然香港有立法局負責立法,為何港督可以隨隨便便就運用有關權力,鐘意幾時及點樣立法就立即做呢?而且,假如港督真的失控,例如利用緊急法律謀取私利、挾持殖民地與倫敦抗命,手尾好長,斷尾亦困難。

當然,在法制上,倫敦仍然有法律上的武器可以處理。例如,假如相關殖民地緊急法律的法源是來自英國國會相關延伸而來的法律,倫敦大可修法,請國會取消相關部分。另外,倫敦可以再極端一點,就是用樞密院令(Order in Council),由英王直接下令撤銷。但英國是民主國家,如果倫敦為了一個殖民地管治失控而利用這些保留權力(reserved power)來廢除殖民地法律等極端措施,就會造成政治危機,執政黨需要被問責。因此一個良好管治(good governance)的政府,往往就要防微杜漸,不容許總督成為管治隱患,特別是部分殖民地可能已經走上自治之路、走上選舉政治之路,一旦總督失控,後果嚴重。

港英政府承認緊急法律違人權法

第三,1991年香港人權法立法之後,港英政府審視全港法律條文,以確保有關本地法律不會違反人權法。香港的緊急狀態法律,是先有一個法律主體條例,即是緊急狀態(規例)條例,然後所有的緊急法律就以附屬法例,即是規例(regulations)的形式,由港督會同行政局刊憲頒令。

港英政府當時理應審視及檢討兩個議題。其一,為何港督會同行政局的廣泛緊急權力不像其他前殖民地一樣,需要受立法局制衡呢?香港應否像其他殖民地一樣,港督會同行政局要先宣布緊急狀態之後,方可以有緊急立法,而且立法局是有權廢止呢?其二,有關緊急規例極度侵害人權,即使是在緊急情况,相關法例是否仍有需要留在本法法律之內呢?

最後,港英政府沒有搞立法否決權,而只是取消絕大部分緊急規例,即是承認了有關惡法,即使是為維持公共安全而緊急需要的法律,也是違反了人權法,以及人權法背後所依託的《公民權利及政治權利國際公約》。既然在20多年前這些惡法已被行政當局認為違反人權,為何20多年後的今日,類似這些緊急權力的法律卻可以被「翻生」,而且更被某些人士認為沒有違反人權?那麼香港的人權是前進了還是倒退了?

為何立法會任由行政機關瞎搞?

回到現在。外界盛傳政府想引用緊急法處理「反送中」運動,並且傳出一些具體法律的內容及框架。但其實, 政府理應回歸正道,要求召開立法會,讓有民意授權的議員討論及通過。以現時建制派議員的壓倒優勢,三扒兩撥就可通過,為何要迴避及繞過此途徑呢?同理,對執政者而言,緊急權力是一個潘朵拉盒子,一打開就會上癮。要制衡之,即使在上世紀五六十年代,倫敦耗盡了力氣也不能完全壓下來(例如1970年代港府為處理石油危機而緊急立法制定頒布夏令時間),立法機關的制衡就更緊要。在今次的緊急法討論,為何香港立法會卻沒有任何動作,辯論也好,開會也好,任由行政機關跑出來瞎搞呢?這個政府,在6月已經搞了個「大頭佛」,為何部分立法會議員今時今日仍是盲撐呢?

作者是時事評論員

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[王慧麟]

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