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香小民
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香小民:緊急條例的法律缺陷

【明報文章】過去一周,社會展開了有關引用《緊急情况規例條例》(緊急條例)以處理香港目前困境的熱烈討論,包括潛在的政治及經濟影響。緊急條例是否能真正「止暴制亂」,是核心的考慮因素。然而,了解緊急條例的法律缺陷亦非常重要。引用緊急條例可能引發的麻煩和爭議,值得深思。

在不同國家,緊急權力並不罕見。在極端或特別情况時,政府和政府首長有必要行使廣泛和特殊權力,以應對如戰爭、政治不穩定、公共安全、經濟問題及自然災害等緊急情况和危機。

一般而言,緊急權力處理(1)現行法律尚未涵蓋的事項;(2)現行法律尚未涵蓋的具體行為和活動;(3)公民和法團的現有權利;(4)處罰和其他制裁措施;及(5)更快和簡單的程序。

如果現行法律能有效處理問題,就沒有必要引用緊急權力。行使緊急權力時,原有的公民人身權、財產權、經濟活動權和其他公民自由,將不可避免地受影響和限制。因此,緊急權力及其行使的法律基礎和制衡,一直是重要的法理課題。

緊急法未包括制衡措施

緊急條例於1922年通過(1949年作出重大修訂),賦予行政長官會同行政會議廣泛權力,以處理上述事宜(見第2條)。特別是第2條第2(g)款授權行政長官會同行會修訂及暫停實施任何成文法則。第2條第4款更規定,任何緊急條例下的命令或規則,即使與現行法律有牴觸,仍具效力。緊急權力實質上包括行政、立法和司法權。然而,緊急條例並未包括行使緊急權力的具體指導原則、考慮因素和制衡措施。

鑑於上述背景及行政長官會同行會在緊急條例下的廣泛權力,公眾必須思考以下法律問題。

由於緊急條例於1922年制定,行政長官會同行會的廣泛權力是否符合《香港人權法案條例》(1991年實施)及《基本法》(1997年實施),極具爭議。緊急條例的緊急權力是由殖民地時期的立法局授予總督會同行政局,不受更高位階法律的限制,法院沒有審查合憲性和合法性的管轄權。

但是,在人權法和基本法實施後,是否容許緊急條例下的緊急權力授權安排,存在嚴重的法律不確定性。緊急權力通常保留給最高立法機構或國家/政府首長。美國憲法也沒有賦予總統明確的緊急權力。美國自上世紀30年代羅斯福總統「新政時期」以來,關於國會向總統下放緊急權力,以及總統的隱含緊急權力範圍問題,已有很多法律爭論。

權力廣泛 能否通過人權法測試?

由於基本法沒有明確提及立法會和行政長官的任何緊急權力,香港的情况更為複雜。「緊急」一詞僅在基本法中出現3次(第18條,人大常委會可決定香港特區進入緊急狀態;第56條,行政長官可不諮詢行政會議;第72條,立法會可召開緊急會議)。如此,基本法是否容許行政長官會同行會獲得凌駕性的立法和司法權?

此外,根據中國憲法,緊急權力只能由人大常委會、國家主席和國務院行使。未經人大或其常委會明確授權,作為地方政府的香港特區政府,有什麼憲法基礎行使緊急權力?人權法案條例第5條則規定,「如經當局正式宣布緊急狀態,而該緊急狀態危及國本,得在此種危急情勢絕對必要之限度內,採取減免履行人權法案的措施,但採取此等措施,必須按照法律而行」。由於緊急條例下的緊急權力非常廣泛,亦無制衡,它是否能通過上述第5條的測試?

假使緊急條例的授權安排沒有違憲或違法,當行政長官會同行會行使緊急權力時,亦可能面臨法律挑戰。如上所述,引用緊急權力是為了處理現行法律和政府權力未涵蓋的情况。因此,原有的公民人身權、財產權、經濟活動權和其他公民自由必然受影響。那麼引用緊急權力時,如何能符合香港人權法和基本法(特別是《公民權利和政治權利國際公約》(ICCPR)下的例外情况,是非常困難的。根據上述人權法案條例第5條(即ICCPR第4條),減免履行人權法案的措施的條件,包括緊急狀態危及國本、措施在絕對必要之限度內,和按照法律而行(有關法理討論可參考A. and Others v. the United Kingdom案,2009年)。

如果引用上述ICCPR的例外條款,則將觸發通知義務。在這種情况下,必須通過聯合國秘書長立即通知其他ICCPR締約國,通知內容包括減免履行之條款及減免履行之理由。近年的通知例子有烏克蘭(2015年)、法國(2015年)和土耳其(2016年)。如果香港需履行此項通知義務,聯合國人權事務委員會和國際社會將審視緊急條例的實施情况。根據上述通知例子的經驗,香港極可能面對國際人權專家的批評。

拉法院進政治危機 不能止暴制亂

香港是一個受國際標準和價值(包括法治和基本人權)約束的國際城市。香港的成功,取決於符合上述標準和價值的國際地位。毫無疑問,香港正經歷她歷史上最困難的時期。但是,行政長官及其顧問團隊必須按照專業知識和精神審視形勢,而不應以不成熟的政治計算決定行動和措施。特別關於法律問題,行政長官必須諮詢更多香港境內外的法律學者和專家。

挑起不必要的法律爭議,將法院拉進政治危機,並不能「止暴制亂」。特區政府不應再犯修訂《逃犯條例》的錯誤。

作者是法律工作者

[香小民]

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