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黃偉豪
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黃偉豪﹕低智與離地——修逃犯例失敗背後的管治問題

【明報文章】今次《逃犯條例》修訂的整個過程,完全違反了公共政策制訂的基本原則和邏輯,是完美失敗政策的典範,足以寫入教科書以警後世。政府的低智與離地正正是失敗主因,也是現時管治制度背後的問題。

制訂改變現狀政策 必受支持現狀者反對

在公共政策理論上,對後世影響最深的經典著作之一,莫過於Charles Lindblom寫於1959年,名為〈漸進調適的科學〉(The Science of "Muddling Through";註1)的學術論文。它開創了公共政策重要學派之一,「漸進主義」(incrementalism)的先河。簡單來說,這學派認為社會現狀(status quo)是一個平衡點(equilibrium),任何嘗試改變現狀的政策,其實也是在轉變這個平衡點,必然受到支持現狀的既得利益者反對。

這個分析為公共政策制訂帶來兩個重大啓示。第一,是一個新政策的成敗,除了是基於它的實質內容外,也必須考慮它對不同持份者(stakeholder)和利益團體(interest group)的影響。一個政策若一次過動搖的人士及利益太多,必定遭強烈反對而失敗收場。順理成章的第二個啓示是,一個合理及適當的政策應以「漸進主義」形式進行,以免受政策影響的層面太闊、太大,最終換來社會上大規模反對,失敗收場。

在同一個基礎上,另一位公共政策學者James Q. Wilson作了一個重大補充(註2),就是一個政策的影響可以分成利益(benefit)和成本(cost)兩方面。從一個政策設計的角度出發,一個成功的政策就是要把利益集中(concentrated)在較少數的團體上,而成本就應是分散(dispersed)於社會較多人上。理由十分簡單:因為利益是高度集中,受惠的人自然有極大動機支持政策;相反,由於付出成本是分散於社會眾多人士之上,每人平均要付出的成本並不多,企出來反對政策的動機也不大,加上本身不屬同一組織,大家互不相識甚至是素未謀面,要團結起來反對政策便變得難上加難。

低智:完全違反公共政策制訂常識

令人驚訝的是,逃犯條例修訂完全違反了以上一切,堪稱是失敗政策的完美示範。可以在修例中得益的人,我們唯一想起的只有台灣殺人案的受害者家人。但因現行制度也能處理這個案,修例便可以被視為極端至只有特首一人最受惠的一人政策,以向中央顯示她的忠誠與能力。而政府在推銷修例中,經常提及的「填補現有制度漏洞」及「防止香港成為逃犯天堂」,相信香港大部分人也想不出有什麼人受到以上兩個問題影響。事實上以上的情况,包括香港會成為「逃犯天堂」的理據,在政府未提出修例前,均甚少有人提及。

當修訂逃犯條例受惠的人是少至不合情理,甚至只有一個,受害人卻史無前例地眾多,完全違反「漸進主義」和政策設計的精神。因為對內地司法制度缺乏信心,即使沒有犯罪,甚至沒有踏足內地,也無人能確保不會被移交內地受審,可謂人人自危、無人倖免。在利益與成本分佈上,修例也完全違反理論。它的成本不是平均地用極少的分量分佈在每個人身上,而是每個人均要承擔失去自己財產和自由的巨大風險。這造成極大的誘因使人人企出來反對修例,令反修例運動一呼百應,全社會也被迫動員起來。

毫無疑問,政府在整個過程中的言行及處理方式,也加劇了以上兩個導致政策失敗的主要因素:受政策負面影響的人數,及每人所負擔的成本。例如政府容許警方使用過大武力鎮壓,又出言侮辱別人宗教如「叫你耶穌落嚟見我」的言論,這使教徒和同情學生及年輕人的市民十分憤怒。此外在衝突過後,特首竟用「母親」身分來評論事件,更是火上加油,得罪了一眾母親。除此以外,包括了外國傳媒的記者在採訪過程中遇到的不禮貌,甚至是暴力對待,及特首在接見外國使節時的高傲,表示對手已有既定立場,也使事件繼續升溫,鼓勵更多人加入反修例運動。

離地:非典型政務官性格闖出大禍

如果完全違反公共政策制訂的基本常識是「低智」表現的時候,脫離民情、破天荒地激發了200萬人上街,便一定是「離地」的問題。特首的離地,早在她競選特首期間已見痕迹,包括不懂買廁紙、不懂用八達通等。這些問題,加上今次立法,均反映了她既不了解市民生活,亦不重視他們意見的雙重問題。

林鄭月娥是政務官出身,而根據筆者研究,政務官制度是港英政府管治香港的殖民地政治神話的重要支柱之一(註3)。沒有民主,便更需順應民意;而了解民生、體恤民情,正正是政務官強項之一,使香港在一個封閉的政治制度下,仍奇蹟地得到政治穩定。可是,一向標榜「好打得」的林鄭月娥卻不是一個典型的政務官。她的事業,是在中英爭拗等政治鬥爭中建立。她步步高陞、平步青雲的秘訣,不是建立共識、凝聚社會力量,而是在一個縱容她的上司下力排眾議的執行能力。結果,這種非典型政務官的性格及風格,便闖出了今天這個大禍。

港管治制度:缺乏問責「偽精英主義」

低智與離地,顯示了香港目前採用的管治制度根本是一個缺乏問責的「偽精英主義」。有權制訂政策的人並沒有相關知識和技巧,只可以被視作當權者而非精英。他們更誤把權力(power)當成權威(authority),前者只依賴警方武力,後者則有民心支持。只有一個得民心的政府,才能有認受性(legitimacy),得到政治穩定。但由於當權者毋須向市民問責,可以盡情離地,自然也缺乏學習動機,改善管治能力,形成了今天香港面對的一個管治死局的惡性循環。而除非有制度性的改革出現,否則這個循環仍會不斷繼續。

註1:Lindblom, Charles. (1959). "The Science of 'Muddling Through'." Public Administration Review, 19(2): 79-88.

註2:Wilson, James Q., ed. (1982). The Politics of Regulation. NY: Basic Books.

註3:Wong, Wilson. (2003). "From a British-style administrative state to a Chinese-style political state: civil service reforms in Hong Kong after the transfer of sovereignty." Working Paper. Center for Northeast Asian Policy Studies, The Brookings Institution, USA.

作者是香港中文大學公共政策研究中心副主任

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[黃偉豪]

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