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田北辰
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田北辰:兩方面改進修逃犯例草案

【明報文章】(編者按:實政圓桌立法會議員田北辰就《逃犯條例》修訂草案,去信行政長官林鄭月娥提出新建議,以下是信件全文;文章標題為編輯所擬,文內小題及重點黑體為編輯所加)

尊敬的行政長官:

我在5月2日曾就《2019年逃犯及刑事事宜相互法律協助法例(修訂)條例草案》(以下簡稱「2019年條例草案」)致信給你,提出新的建議方案。發信以來,就有關問題有了進一步的公眾討論,包括5月7日由保安局長和律政司長主持的記者會。我留意到我原有建議的部分內容並未得到充分的了解;此外,我現在認為有需要對我原有的建議方案作進一步的細化和修訂,因為正如律政司長指出,如要修改現行法例,賦予香港法院在大量刑事案件的域外管轄權以實現「港人港審」,在技術上將有相當困難。以下是我的修訂建議方案。

新的第一、第二個草案

正如我在5月2日的信件提到,我建議政府撤回「2019年條例草案」,並同時提出另一條例草案(以下簡稱「新的第一個草案」),目的是實現陳同佳移交至台灣接受審訊,即根據逃犯條例第3(1)條由行政長官會同行政會議發出命令,然後根據該條例第3條通過立法會的審議程序。我又建議,在上述「第一個草案」提出後,政府再提出新的第二個草案,引進新的特別移交安排,該安排將是「2019年條例草案」中建議的特別移交安排的改良版本。我現在就該「第二個草案」的具體內容提出進一步的建議。

收窄適用刑罪範圍 可引渡刑期增至7年

我建議政府在2019/20立法年度提出新的第二個草案,該草案將設立新的特別移交安排,該安排將是「2019年條例草案」中建議的特別移交安排的改良版本。我建議從以下兩方面改進「2019年條例草案」規定的特別移交安排:

第一,我建議進一步收窄可適用「特別移交安排」的刑事罪行的範圍,即進一步減少有關罪行種類的數目,並規定有關可引渡罪行的可判刑年期由3年監禁增加至7年監禁。這即是說,只有最嚴重的刑事罪行才可適用特別移交安排。我相信這個建議會得到多數社會人士支持,相信他們都會同意,一項罪行的性質愈嚴重,便愈有理由在沒有一般性引渡協議的情况下適用「個案式」的特別移交安排,可由行政長官啟動而毋須通過立法會審議。

不移交香港永久居民 盡量安排在港審訊

第二,我建議新的第二個草案應引進以下一個原則,就是「不移交香港永久性居民,並在有關請求引渡國提出要求時,盡量安排被告在香港接受審訊」。

這個建議參考了以下兩個原則:一是國際刑法中的「或引渡或起訴」(aut dedere aut judicare)原則,該原則適用於國際上承認的嚴重罪行。二是「本國公民不引渡」(並安排其在本國接受審訊)原則。目前在世界上不少國家和中華人民共和國均採用「本國公民不引渡」原則。

「本國公民不引渡」原則的理論依據,包括對本國公民提供保護,讓他們毋須被引渡到外國,在一個其不熟悉的法制和社會環境中接受審訊;安排該公民在其本國,在其比較熟悉的本國的法制、社會和語言環境下接受審訊及(如被定罪)服刑,較符合該公民的利益,亦符合公義的要求。 實行「本國公民不引渡」原則的國家(如中國),其刑法和刑事法院一般對本國公民在境外的刑事犯罪行為,行使相當廣泛的管轄權。

在某些國家或語境下,「本國公民不引渡」原則已擴闊為本國永久性居民(或若干類別的居民)不引渡原則(見本信件的附錄第7節)。

我建議的「香港永久性居民不移交」原則,是借鑑了「本國公民(或永久性居民)不引渡」原則的一個變通安排,以照顧「一國兩制」下香港特別行政區的特殊情况:就是香港特別行政區和中國內地是不同的司法管轄區,有不同的法律制度。「本國公民(或永久性居民)不引渡」原則在適用於不同司法管轄區之間的區際移交時,可變通或轉化為「本地永久性居民不移交」原則。我認為此變通原則應適用於香港特別行政區和中國內地之間「個案式」的「特別移交安排」,如果特區政府與中央談判簽訂一般性的逃犯移交協議,亦必須堅持這個原則。

有關「本國公民不引渡」原則及其在本國受檢控和審訊的安排,見於《聯合國引渡示範條約》第4條、《中華人民共和國引渡法》第8條、多項香港特別行政區與外國簽訂的引渡協議,以及香港《逃犯條例》第13(4)條。關於這些方面的資料,見於本信件的附錄。該附錄同時提供了關於「本國永久性居民(或若干類別的居民)不引渡」原則以及國際刑法中「或引渡或起訴」原則的資料。

此外,我同意高銘暄和馬正楠在〈論香港與內地移交逃犯的先例模式〉一文(《法學家》,2011年第1期第19至28頁)提出的觀點,即香港和內地的「個案式」的移交逃犯安排可首先適用於「內地居民犯罪後逃往香港」的情况。

如政府接受建議 需修例嚴重罪行不多

如要實施上述的「香港永久性居民不引渡」原則及應請求引渡國的要求安排在香港進行檢控和審訊的安排,需要修訂香港原有法律,從而賦予香港法院對香港永久性居民在境外的某些刑事罪行的域外管轄權。如果政府接受我上述的建議,即盡量縮小適用「特別移交安排」的刑事罪行的範圍,那麼,需要通過修改法例賦予法院域外管轄權的嚴重刑事罪行應該不多,有關修改法例的工作,估計難度不大。

根據一般法律原則,即使立法賦予香港法院對於某些刑事罪行的域外管轄權,該管轄權的行使將沒有追溯力,即不能適用於在有關立法賦予法院域外管轄權之前已經作出的刑事犯罪行為。

立法會議員田北辰

謹啟

■田北辰信件附錄

(1)《聯合國引渡示範條約》

「第4條 拒絕引渡之任擇理由

遇下述任一情况,可拒絕引渡:

(1)被要求引渡者為被請求國國民。如被請求國據此拒絕引渡,則應在對方提出請求的情况下將此案交由其本國主管當局審理,以便就作為請求引渡原因的罪行對該人採取適當行動;」

(2)《中華人民共和國引渡法》

「第8條 外國向中華人民共和國提出的引渡請求,有下列情形之一的,應當拒絕引渡:

(一)根據中華人民共和國法律,被請求引渡人具有中華人民共和國國籍的;」

(3)香港特別行政區所簽署的引渡條約(以香港和新加坡的條約為例)

「第3條 國民的移交

(1)香港特別行政區政府有權拒絕移交中華人民共和國的國民。新加坡共和國政府有權拒絕移交其國民。

(2)被要求方行使此項權利時,要求方可要求將有關案件提交被要求方的主管當局,以便考慮對該人進行檢控。

(3)有關被移交人士的國籍須以要求移交所根據的罪行發生時為準。」

(4)《逃犯條例》第13(4)條

「在某人為中華人民共和國的國民的情况下,行政長官可決定不就該國民作出移交令。」

(5)《關於制止非法劫持航空器的公約》(1970年)第7條(「或引渡或起訴」的例子)

「在其境內發現被指稱的罪犯的締約國,如不將此人引渡,則不論罪行是否在其境內發生,應無例外地將此案件提交其主管當局以便起訴。該當局應按照本國法律以對待任何嚴重性質的普通罪行案件的同樣方式作出決定。」

(6)《禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》(1984年)第7條(「或引渡或起訴」的另一例子)

「1. 締約國如在其管轄領土內發現有被控犯有第4條所述任何罪行的人,在第5條所指的情况下,如不進行引渡,則應將該案提交主管當局以便起訴。

2. 主管當局應根據該國法律,以審理情節嚴重的任何普通犯罪案件的同樣方式作出判決……」

(7)關於「本國永久性居民(或若干類別的居民)不引渡」原則:節錄自Z. Deen-Racsmany, "Modernizing the National Exception: Is the Non-extradition of Residents a Better Rule?"(2006) 75 Nordic Journal of International Law 29-61 (extracts from the article):

1. Scandinavian states

"Scandinavian states are claimed to have a tradition of (reserving themselves the right of)not extraditing their permanent residents. Nordic states have indeed concluded several bilateral extradition treaties containing this exception, at least in relation to nationals of other Nordic states residing in their jurisdiction." (p. 30)

2. Commonwealth

"The ... example —— limited to permanent residents -- appears to be the London Scheme for Extradition within the Commonwealth which provides that:

'[a] request for extradition may be refused on the basis that the person sought is a national or permanent resident of the requested country.' " (p. 37; italics in original)

"The Commonwealth Scheme provides that

'[f]or the purpose of ensuring that the Commonwealth country cannot be used as a haven from justice, each country which reserves the right to refuse to extradite nationals or permanent residents ... will take, subject to its constitution, such legislative action and other steps as may be necessary or expedient in the circumstances to facilitate the trial or punishment of a person whose extradition is refused on that ground.' " (p. 49)

3. European Convention on Extradition

"[T]he European Convention on Extradition concluded under the auspices of the Council of Europe offers an interesting solution that made the accommodation of the interests of states to protect their residents ... possible. It provides that

'(a) a Contracting Party shall have the right to refuse extradition of its nationals'

but

'(b) Each Contracting Party may, by a declaration made at the time of signature or of deposit of its instrument of ratification or accession, define as far as it is concerned the term 'nationals' within the meaning of this Convention.'

... [E]leven of the thirty-three states that have attached such documents declared their intention to treat (certain categories of) residents as nationals for the application of this provision." (p. 37)

4. European Arrest Warrant system

"Under the system of 'European Arrest Warrant' ... [t]he relevant provisions of the implementing legislation adopted by EU Members show remarkable diversity. Only a slight majority of them have implemented the above provisions literally, extending the nationality exception to (certain categories of) residents. Some of these require permanent residency. In others simple residency or even a mere stay in the executing member State may suffice in certain cases for protection from surrender.

Most of these States do not make any distinctions between nationals and other residents in terms of the obligation imposed on their authorities or rights reserved to those to refuse surrender under a European arrest warrant. Others provide for a more limited exception from surrender with regard to (permanent) resident aliens than in connection with their own nationals.

It should, moreover, be noted that many of the member States that address the specific case of non-surrender of residents have implemented this, in line with the EAW, as an optional ground for refusal. However, the following Member States have provided for the residency exception, inconsistently with the relevant EAW provisions, as a mandatory ground for refusal: Czech Republic, Germany, Lithuania, Luxembourg and the Netherlands."(pp. 45-46)

■稿例

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[田北辰]

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