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宋小莊
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宋小莊:逃犯條例修訂 有無乾坤

【明報文章】《逃犯條例》和《刑事事宜相互法律協助條例》(刑事互助條例)修訂好像愈鬧愈大,似乎已不是一個殺人疑犯的移交問題,甚至也不是原來條例的設計有沒有漏洞的問題。連美國國務院4月25日都要發表聲明,說修訂要保障人權,一國兩制受到侵害,將影響香港在國際事務中的特殊地位,語帶恐嚇。4月26日保安局長李家超也在多家報紙發表〈再談《逃犯條例》修訂建議〉,說明了有關修訂的情况,有不贊成修訂有「日落條款」等內容。事關公眾利益,筆者也來饒舌一下。

「日落條款」是餿主意

法律是一門枯燥的學問,煩悶之下,就要有一些「祖父條款」、「日落條款」之類的形象的、看得到的東西解悶。所謂「祖父條款」就是用舊法,所謂「日落條款」就是太陽落山後就不再用。香港的一國兩制本身就有「祖父條款」:《基本法》第8條規定,香港原有法律,除同本法相牴觸或經立法會修改者外,予以保留。也就是說「祖父條款」有兩個限制條件:一是不得牴觸基本法;二是未經立法會修改。由此可見,兩個限制條件都是「大件事」、「大陣仗」。現在有人要即用即棄,移交疑犯後,就恢復舊文,好像政府和立法會玩遊戲一樣,實在是勞民傷財。紙杯用了即棄,一來是講衛生,二來是成本低;但條例的修訂,政府開了多少次會、費了多少費用,議員們的時間含多少成本,報紙報道、印刷紙張花了多少錢,恐怕世界上沒有任何國家的政府願做這等蠢事。這是一個餿主意。

有人建議修訂《侵害人身罪條例》,增加對在外國、外地殺人疑犯的管轄權。這叫做「域外管轄」,或叫「域外法權」、「長臂管轄」,美國和香港法律界人士不缺想像力。美國人在外國工作,不但所在國要交稅,還要交美國的稅。本來可以有避免雙重徵稅的安排,也就罷了;但美國卻不幹,一定要徵稅。結果有不少在外國工作的美國人,不要再做美國人了,放棄美國國籍,加入所在國國籍。美國國庫可能增加的一點錢都沒了,人心也都丟了,這是域外法權之害。又如美國從加拿大引渡孟晚舟,美國並無一般管轄權,美國要證明有霸權、有「長臂管轄」,就很吃力。加拿大也要證明有管轄權,也頗費事,都要與聯合國安理會2231(2015)號決議相對抗,不知妄圖何事?

域外管轄複雜 不比修逃犯例簡單

但很多國家和地方都有域外管轄,也不是絕對的壞。有人以為,香港只有犯罪地管轄,沒有域外管轄,可謂孤陋寡聞。例如:有若干港人在台灣串聯、串謀搞「港獨」、「藏獨」、「疆獨」、「蒙獨」等,據香港適用的普通法,對串謀「港獨」之部分,香港有管轄權,是可以治罪的。又如侵害人身罪條例,就有若干種殺人罪的域外管轄條文:在香港串謀,在其他地方殺人,香港有管轄權;在香港以外受到傷害,在港死亡,香港也有管轄權。但至少在目前,香港還沒有發展到,港人在台灣殺人,香港有管轄權。中國內地《刑法》也有域外管轄的規定,但很少執行。可見域外管轄也是很複雜的事,如果一項一項不同案情的個案討論,可以談到猴年馬月,在法理上這並不比修訂逃犯條例簡單。在香港做起來,不懂的人也要裝懂,指手劃腳,就更困難了。

基本法第95、96條分別有國內司法協助(含逃犯移交)和國際司法協助(含逃犯引渡)的規定。該法用的名詞的內涵是非常廣義的,司法協助包含民商事和刑事司法協助;刑事司法協助還包含逃犯和其他刑事司法協助。但香港現行逃犯條例、刑事互助條例只涉及對外國的刑事司法協助,故在逃犯條例中的「移交逃犯安排」和刑事互助條例中的「相互法律協助的安排」的釋義中,排除了「中央人民政府或中華人民共和國的任何其他部分的政府」及「中華人民共和國的任何其他部分」。這種情况下,香港只有兩種選擇:一是使逃犯條例、刑事互助條例設對國際(外國)和區際(國內)兩個版本;二是使上述條例都適用於國際和區際兩種情况。從立法效率而言,特區政府明顯選擇了後者。

在修訂過程中,香港只需刪除被排除的部分,就解決了主要問題;接下來就要考慮如何區分國際和區際「移交逃犯安排」與「刑事相互法律協助」的差別就可以了。國際和區際的「刑事相互法律協助」差別不大,就不必大動干戈;但國際和區際的「移交逃犯安排」卻有若干差異,香港如盲目跟隨國際做法,就有可商榷之處。

關於政治性的犯罪不引渡問題,這在國際是慣例;但在區際的安排(如美國的州際間)就被排除,見美國憲法第4條第2款第2項。關於本國公民不引渡問題,這在國際也很常見,但一國之內都屬同一國籍,排除了就沒有意義了,美國州際之間也無此限制。國際引渡通常也比區際間的移交嚴苛,而不是相反。對政治性的犯罪和本國公民的例外,香港遵循國際模式恐不適當。香港尋求超越國際模式,更加寬鬆,難以理解。與港簽訂引渡協定的外國,刑期定在1年,香港沒理由放寬到3年。當然,移交逃犯主要是懲治和控制犯罪,但逃犯的人權也是應當保護的。對決定移交採用司法和行政的雙重審查,是可以的;但加入立法上的審查,還要凌駕於行政,就沒有必要。逃犯條例附表列出46項罪名,示範性的,沒有必要修改;條例規定要修改也由行政長官會同行政會議修改,現在卻由立法會修改,是自找麻煩。限於篇幅,筆者不及全部道來。

可參考聯合國文本 但不宜照抄

對於逃犯人權的保護,聯合國《引渡示範條約》是國際示範文本,不是區際示範文本,可供參考但不宜照抄。若聯合國也有「逃犯移交示範文本」適用於區際安排,香港可以省事多了。但引渡示範條約表示要尊重《公民權利和政治權利國際公約》第14條規定,基本法第39條也認為該公約適用於香港的規定有效,其中第14條第3款規定了審理刑事罪被告享有的7項最低限度的人權保障,也應當適用於被移交的逃犯。兩岸四地可在該公約第14條的基礎上統一意見。

世界上面臨國際及區際的逃犯移交和刑事司法互助的國家不多,主要是美國和中國,美國很早解決了有關問題,香港正在做艱難的工作,希望可以成功,但不要走錯路。標題的「乾坤」是《易經》的兩個卦名,有天地、日月、陰陽、男女、夫婦等意思,表示複雜,沒有別的特別意思。

作者是全國港澳研究會理事、深圳大學港澳基本法研究中心教授

[宋小莊]

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