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周永新
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周永新:遠離市民意願的施政怎能順暢?

【明報文章】2019年第一季過去,政府施政看來並不順暢:沙中線工程連番閃失,問題至今仍糾纏不清;「三隧分流」兩次試圖闖關,難逃臨陣退縮的命運;《逃犯條例》的修訂未到立法會審議階段,不但民主派激烈反對,商界也有質疑;連最有機會挽回政府聲望的財政預算,平實無驚喜,博不到市民掌聲。政府近日的施政真的這樣不濟嗎?筆者從市民的角度,看看政府的施政為什麼這樣不得民心。

政府施政脫離了群眾

政府犯的第一個錯誤,是近日推出的措施,總與市民的想法有距離——直接一句,就是政府的施政脫離了群眾。回歸以來,官員常掛在嘴邊的一句話是:施政必須「以民為本」。什麼是「以民為本」?政府鮮有解釋,有時更與「以人為本」混淆,好像兩者是相通的。官員的想法是,只要他們關心市民的福祉,推出的措施就必然是「以民為本」,也可以講是「以人為本」,因為市民就是「人」。

官員關心市民的福祉,政府的施政就是「以民為本」嗎?古代封建時代,聖賢孟子有云「民為貴,社稷次之,君為輕」。今天民主當道,政府施政怎能離開人民的福祉?但話說回來,今天高舉「以民為本」的問責官員,有多少個真的着眼市民的意願?恐怕很多時是講的一套,顧全的卻是他們心中的「大局」或既定的程序。

說話扯遠了,還是返回正題。政府近日推行的措施,官員口口聲聲說「以民為本」,但看在市民眼裏,所指的「民」是他們嗎?以「三隧分流」方案為例:第一次準備提交立法會時,已有評論指出,方案實施後的過海交通未必有改善,因通往隧道的道路未有配合,措施卻即時加重車主的負擔。這樣,政府怎可說服市民,方案是為了他們的利益?所以,到了政府第二次準備提交方案給立法會辯論時,無論民主派和建制派議員都不賣帳,挫敗是意料中事,因為市民根本看不到方案是「以民為本」。

再以土地供應為例。土地供應專責小組提交報告後,政府表示接納報告列出的全部優先建議,但政府搶先宣布的,卻只限於「明日大嶼」涉及的6000多億元的費用,及從填海造地得來估計約1萬億元的收益。對於專責小組報告中的其他優先建議,政府不但隻字不提,連有什麼落實的策略也完全付諸闕如。這樣對待專責小組的報告,市民會認為政府有誠意解決他們的住屋困難嗎?

筆者不敢說政府在推出新措施時,官員沒有把市民的利益記掛在心上;但政府考量的,明顯與市民的意願有距離。官員可能覺得:只有他們才能掌握全部有關數據、才能平衡各方利益、才能找到最符合成本效益的方案、才能避免制定的政策墮入「民粹」的陷阱。也就是說,只有他們才能作出明智的決定、才知道什麼是對市民最好的。所謂「以民為本」,只是虛晃一招,哄哄市民歡喜,市民也不用太認真。

傲慢和自信 令官員無法接受市民批評

政府犯的第二個錯誤,是手握權力的官員,既覺得自己的決定最正確,推出的政策便難有修改的餘地,對於市民的意見和批評,他們也常聽不入耳。長者申請綜援的年齡界限從60歲提升至65歲是最佳例子:說明反對者的論據如何有道理,政府就是不肯撤回;官員認為,他們的決定才最符合長者的利益,市民不領情是他們的錯,是他們對人囗老化問題缺乏認識。

但官員應該明白:市民對政府施政提出意見甚或批評,盡的是他們公民的責任;政府不一定要接受,但市民既提出意見,就期待官員回應和解釋。以逃犯條例修訂為例,市民對這複雜的法例修訂,心中自然有疑問,有關官員應公開和詳盡解釋;可惜的是,市民看見的,是官員不斷強調法例有「漏洞」,必須填補,但對於修例引伸出來的問題,官員卻未有滿意解釋,例如涵蓋的項目,為什麼有些可剔除,其他卻保留?市民不滿的,是與修例最有直接關係的律政司長,只看到她匆匆回答記者提問時,聽到的是她反駁指摘不妥當、是別人批評錯了。但錯在哪裏?難道政府提出的修訂就全然是對的?律政司長有責任向市民解釋啊!

政府官員傲慢的態度,或許是自信的表現,但自信很多時令自己無法接受別人的意見;更甚者,若然官員自己犯錯,不願接受批評,錯誤就無法及時糾正。以沙中線工程失誤為例,當初問題被揭發時,港鐵主席馬時亨不是呼籲市民相信港鐵嗎?到了失誤證據實在,港鐵高層仍振振有辭辯稱失誤不會發生。總的一句:決策者最忌自以為是;他們應該明白,聆聽意見是他們的本分,向民眾解釋是他們不可推卸的責任。唯有這樣,政府施政才不致障礙重重,因為市民的信任才是最重要。

諮詢過程 今天蕩然無存

政府犯的第三個錯誤,是往日引以為傲的諮詢過程,今天看來已蕩然無存。「三隧分流」方案討論經年,政府也曾聘請顧問研究,但今天推出的方案,市民有被諮詢嗎?過往政府制訂政策,聽取有關諮詢委員會的意見是必經之途:一來政府可以向市民交代,自己並非閉門造車;二來通過諮詢委員會這一關,日後政策出台時,諮詢委員會既認同政府的政策,自然要力撐政府,畢竟委員與政府是同坐一條船。

今天,市民不知道諮詢委員會是否仍然扮演同樣的角色?連諮詢委員會是否存在也成疑問。30年前,筆者曾是社會福利諮詢委員會的委員和主席,每次會議的討論都得到傳媒廣泛報道。但今天跑福利新聞的記者,可能連社會福利諮詢委員會也沒有聽過;就是知道有這個委員會,也不知道有什麼討論的議題。

或許有人認為,昔日的諮詢委員會早被立法會相同組織代替,所以記者只知立法會的福利事務委員會,卻不知政府的社會福利諮詢委員會。若真的是這樣,現有的三四百個諮詢委員會,除了一些有法定功能外,其他都可作廢了!何必浪費大量公務員的時間和精神去「服侍」這些可有可無的諮詢組織?

政府施政不順,問題在於政府認為市民的意見可有可無:喜歡時就拿民意作幌子,不喜歡就說民意有分歧,加上負責官員心態高傲,以為自己的決定才最正確、才最符合市民的利益,結果是一錯再錯。政府若然這樣走下去,施政只會處處碰壁,民生福利難有改善。

作者是香港大學社會工作及社會行政學系榮休教授

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[周永新]

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