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馮健鵬
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馮健鵬:單程證制度的漸進式改良

【明報文章】單程證制度在許多公共議題中成為爭議對象,很大程度上與人口規劃缺失有關。從對《基本法》相關條文的解釋來看,仍有可能在現有制度的基礎上加以改良,但實施上存在一定困難。大灣區框架的形成,推動粵港之間合作關係進一步加深,也為單程證制度的漸進式改良提供了突破口。

一直以來圍繞單程證制度的爭議時有發生,這些爭議涉及醫療、教育、住房、安老、勞工等,無不是香港社會目前亟待解決的問題,因此也最容易引起普羅大眾關注。這些問題概括起來,就是:政府在面對每年數萬新移民時,如何事先做好人口規劃,從而合理分配社會福利資源,並將新移民帶來的人力等資源做最大化的發揮?

從這個角度來看,政府目前所做的人口規劃顯然有所不足,即政府無法將新移民的身分背景和人口特徵等,與人口規劃結合起來。之前已有多位先生從政治、人口福利和人口等角度談過,惟基於法律層面的討論似乎較少,因此本人不揣冒昧,試就基本法相關條文的法律解釋作一闡釋,並結合大灣區建設這一時機,探討單程證制度漸進式改良的方式與路徑。

現行制度的迴旋空間與僵局

現行單程證制度的依據,在於基本法第22條第4款「中國其他地區的人進入香港特別行政區須辦理批准手續,其中進入香港特別行政區定居的人數由中央人民政府主管部門徵求香港特別行政區政府的意見後確定」;1999年人大釋法,進一步明確中國其他地區的人進入香港必須「向其所在地區的有關機關申請辦理批准手續」。但正如許多人注意到的,無論是基本法的規定還是人大釋法,其實並沒有絕對地否定港方發揮建設性作用的可能。

澳門的狀况也可供參考。澳門基本法規定了與前引香港基本法條文幾乎一樣的內容(僅僅是其中的「香港」換成「澳門」而已),但澳門2003年公布的法律《入境、逗留及居留許可制度的一般原則》,明確列舉了澳門特區政府在批給居留許可時應考慮的因素(如有無犯罪前科等),在法律上確立了對持單程證赴澳定居人士的二次審批。

香港可參考澳門做法

2018年澳門中級法院所做的一宗判決,也支持了這點。在該案(案卷編號1016/2017)中,上訴人因假結婚而被撤銷了澳門政府所批准的居留許可,上訴人認為此舉變相廢止了內地政府所發的單程證。但澳門中級法院指出:基本法的規定「僅要求內地居民以任何形式來澳門前必須取得國家有關權限部門的批准……對於其他事務,例如審批相關人士是否符合取得澳門居民身分證的資格,則是由澳門特區按照基本法所賦予的權力自行處理」。

基於兩部基本法在字面上的高度相似性,澳門的做法可視為向香港基本法相關條文提供了解釋的空間。不過這畢竟是兩部法律,對澳門基本法的解釋並不必然能適用於香港基本法。在法律解釋時,雖首先要考慮條文字面含義,但對相關社會環境等因素的考慮也必不可少。香港與澳門在人口和社會等許多方面,存在諸多區別;並且毋庸諱言,內地與澳門之間被高度政治化的議題,相對較少(如澳門早在10年前便已完成了「23條立法」——當然這與單程證制度沒有直接關係),這也是港澳兩地的重要差異。

從時機和方式來看,如果在目前情况下想要一蹴而就地照搬澳門做法,相當於對現行單程證制度做重大改變,不可避免地會被過度政治化而陷入無休止的爭吵中。相反,如果以澳門為參考目標,同時基於香港的現實而採用漸進式的方式,則未來仍有迴旋空間。

不過現有制度的僵局也不可忽視:單程證制度其實是由「配額」和「審批」兩部分組成,前者由中央有關部門在徵求香港意見後確定,後者則是由各省進行。一方面,港府在難以提前確知新移民人口特徵的情况下,難以就未來的配額數量表達有說服力的意見;另一方面,要與內地幾十個地方政府一一建立相應工作聯繫,以提前了解甚至提前介入,又顯得難度太大。同時,無論從哪方面着手,都會觸動本已有張力的中央與地方、地方與地方的關係,增加協商難度。因此在實踐中,長期以來形成了僵局,難有突破。

灣區框架下與廣東合作 突破僵局 

粵港澳大灣區為單程證制度的漸進式改良,提供了打破前述僵局的突破口:暫時擱置關於配額數量的爭議,在大灣區框架下加強與廣東合作,首先尋求粵港兩地遷移人口的信息共享乃至參與審批,從而開啟單程證審批制度的改善。

首先,粵港兩地有良好合作基礎。目前兩地已有粵港合作聯席會議等相對成熟的協調機制,並且隨着未來大灣區的建設勢必還會加強,因此粵港兩地具較好的協商基礎。就單程證而言,港府可考慮在大灣區議事協調框架內,尋求粵港間遷移人口在前期的信息共享,並根據實際情况逐步參與特定的審批環節。相信以粵港間的合作基礎及大灣區建設的趨勢,這是可以順利開局的。

其次,來自廣東的持單程證人士佔了整體多數,粵港合作可以產生「以點帶面」效果,易顯全局性成效。基於歷史和文化原因,來自廣東的持單程證人士佔據相當大比例。又據政府統計處2016年中期人口統計顯示,2016年5歲及以上的內地來港定居人士中,有69.8%以廣州話作為慣用交談語言;如果再加上潮州話(3.1%)和四邑話(2.2%)人群,來自廣東的持單程證人士很可能超過總數的四分之三,而這部分可以通過粵港合作解決。

灣區人口流動協調 從改良單程證開始

最後,大灣區建設為粵港就單程證制度協商創造了時機。雖然目前的規劃綱要沒有直接論及人口規劃,但作為國家着力發展的區域,合理的人口規劃機制是必不可少的基礎制度。在大灣區框架內,離粵赴港定居在某種意義上是大灣區(及附近地區)內部的人口流動,粵港之間的單程證也就成了大灣區內部人口流動機制的一部分。建立大灣區人口流動的溝通與協調機制,正可從單程證制度的改良開始。

作者是香港中文大學香港亞太研究所中國法制研究計劃訪問學者

[馮健鵬]

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