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尹子軒
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尹子軒:英下議院僵局難解 無協議脫歐風險增

【明報文章】英國首相文翠珊再次向歐盟請求將脫歐期限延至6月30日,脫歐進入最後也是最混亂的一里路。3次就脫歐協議表決都大比數失敗後,徹底失去了下議院控制權的文翠珊政府,成為近代第一個被議會褫奪提案權的政府。但此舉不過向歐盟暴露了英國政壇矛盾已幾乎無可調和,若為癱瘓了的西敏宮再讓步,有危及全歐整合前景之虞的前提下再次延期脫歐的話,恐怕得不償失。3月25日,多黨派議員通過就脫歐方案舉行無法律約束力卻有政治意味的「指示性投票」。但是兩輪共12個方案的投票卻顯露了一個更為尷尬的事實:在議會內,兩大黨之間根本無任何除了「不接受無協議脫歐」以外的共識。這突顯了下議院的紛爭格局依舊未變,文翠珊政府依然無法平衡北愛邊境問題及硬脫歐派的絕對經濟自由主義訴求獲取議會多數。政府要通過脫歐協議,只能在任由工黨郝爾彬趁火打劫奪取脫歐政治光環,或硬脫歐派終於屈服兩個情形下出現。眼下文翠珊政府再次請求歐盟延長期限,實際上不過是為了等後者投降,起碼保住了保守黨不分裂而已。

另一邊廂,在距離脫歐大限僅餘數天之際,英國的舉棋不定,更似是給予歐盟成員更多原因不延後期限,任由英國無協議脫歐。歐盟並非有意刁難倫敦,而是歐盟今個夏天有無法延誤的3件大事:歐洲議會選舉、歐盟執委會主席選舉,及歐盟預算案的討論。任何一樣在歐洲前途上都比英國脫歐更重要。西敏宮自說自話的投票,無法掩飾英國根本無「無協議脫歐」及文翠珊方案以外的選項,這局脫歐「懦夫遊戲」終進入終曲。

基本因素不變 難達共識

上次3月22日允許延期,歐盟給予文翠珊的答覆是須在4月12日前通過先前與歐盟簽訂的協議,從而獲得5月22日的脫歐期限。給予文翠珊更多時間的唯一意義,在於迫使工黨及保守黨各自的鷹派態度軟化,通過文翠珊先前與歐盟簽訂、多添了關於愛爾蘭擔保條款往後細節的「改良版」脫歐協議。但歐盟願意提供的讓步,不外乎擔保條款上一些雙邊協調機制執行細節,及歐盟和倫敦討論自貿協議的「良好意願」,實質上與目前已相當寬厚的協議所差無幾。根據協議,一旦英國和歐盟在脫歐協議內同意的期限都未達成任何自貿協議的話,由於文翠珊政府要求北愛和英格蘭本島不可存在邊界,又出於保護盟友愛爾蘭的利益,歐盟當時讓步,將會把整個英國——而非之前商定的僅北愛爾蘭——納入關稅聯盟,直至另有協議處理邊界問題為止。但就輪到保守黨硬脫歐派抗議,英國將就此被歐盟綁死。

從「指示性投票」結果看,英國國會在北愛邊境情况延伸出的關稅聯盟爭議,依然毫無共識。先別說在脫歐協議已訂立,然後議會再就這些英國單方面的建議投票,是否一廂情願及浪費時間的行為,實際上這兩輪投票不過是更加深了歐盟對文翠珊政府能力的質疑,以及對下議院膠着局勢的確定。從首輪投票可見,無協議脫歐依然有一定數目支持者,代表着保守黨內脫歐鷹派勢力依然頑固。

簡單來說,由於脫歐協議並無任何根本改變,支持二次「確認性」公投的留歐派,不支持二次公投、與保守黨一樣希望終止歐盟人員自由流動的郝爾彬及他的左翼崇拜者,不接受文翠珊方案、又不介意無協議脫歐的硬脫歐派,還有堅持她的現有協議即為唯一脫歐答案的軟脫歐派文翠珊政府等4個派別互相牽制,無法達成共識的基調依然不變。

唯一變數,在於讓文翠珊和郝爾彬兩人「惺惺相惜」的軟脫歐派達成協議,亦正是目前兩人嘗試商討的。但是,由於文翠珊在脫歐實行後辭職禪讓予鷹派和歐盟周旋,讓保守黨硬脫歐派把持政權的計劃,從來是鷹派唯一可行的奪權之路,文翠珊政府和工黨的商議一旦達成,讓反對黨得以收割脫歐政治光環,不但保守黨將面臨極大分裂,下次大選,輿論主導權亦將毫無疑問落在「落實脫歐方向」的工黨。相對地,工黨內部分歧亦愈見明顯,已有議員退黨組成新黨派。若郝爾彬連他的支持者以及許多選區投了脫歐一票的工黨議員加入政府陣營,亦定將分裂工黨。最終,英國依然是在等待保守黨鷹派接納文翠珊方案,或無協議脫歐之間徘徊,與去年末簽訂脫歐協議的時候一模一樣。

英若參與歐議會選舉 或引發連鎖效應

無計可施的文翠珊於是再次請求將脫歐期限押後到6月30日。實際上,上次對文翠珊的延期要求,布魯塞爾「還價」至最多到5月22日的最大原因,正是因為該日為判斷英國參與歐洲議會選舉與否的最後期限。根據歐盟法,若英國在5月23至26日的歐洲議會選舉期間依然是歐盟成員的話,就必須舉行選舉。目前在文翠珊向歐盟提交的正式請求信中已表示,英國將遵照歐盟法規籌備選舉。

但是,參與選舉不但意味着即將離開歐盟的英國,將非常尷尬地參與推舉歐盟立法架構內最具主導權的歐洲執委會的主席過程,更有機會引發一連串連鎖效應。

首先,由於英國脫歐,歐洲議會的議席已經各國商定減少,並且按撇除英國後的歐盟成員國人口比例重新分配。一旦英國參與選舉,就算是形式上舉行而不讓當選者參與議政,各國依然要先就更改過後的議席數舉行相應的選舉。比如說,改制後西班牙有59個議席,比之前多5個議席,而英國參與選舉的話,雖議席將回復原狀,但西班牙依然要選出59個歐洲議員以預備英國脫歐。更麻煩的是,一旦英國最終決定留歐的話,多出的5個議員又該如何處置?這些對成員國來說頗為「無妄之災」的程序問題,必定是各國領袖考慮給予延期與否的考量之一。而且受《里斯本條約》授權,自2014年起,歐洲議會選舉除了是為選出歐洲議員,亦是讓黨團推舉各自候選人,並由最多席數的黨團獲得推舉歐洲執委會主席人選的資格。在今年歐洲主要黨團都大幅衰退,中小黨團包括馬克龍的共和前進黨崛起的情形下,歐盟各國——法國尤甚——不一定歡迎更多變數。而歐盟法亦規定新的歐盟預算,在歐洲議會組成和執委會提出草案後,必須再由所有成員國一致同意才可落實,歐盟顯然不可能讓英國繼續參與這個過程。

不允許英國舉行歐洲議會選舉而予以延期,則觸及一個不顯著但卻極重要的原則性變數:歐盟作為一個以國際法規為基礎的聯盟,給予英國特例不舉行選舉的話,歐洲議會選舉應有的合法性便有可能被質疑。在這一籃子因素下,不難理解為何歐盟執委會主席容克已強烈反對再延期;而法國、西班牙及比利時已呼籲不予倫敦更多時間去通過脫歐協議,任由英國無協議脫歐。由於延期需全部成員一致同意,雖有媒體報告指目前尚未有成員國願「做醜人」將英國推下懸崖,但歐盟的耐心明顯已磨損殆盡。

歐盟變強鄰有長遠影響 權鬥者似不放眼裏

或許無協議脫歐的懸崖能讓保守黨鷹派低頭,或他們知行合一,寧可英國以最壞方式脫離歐盟,也不願放棄對於絕對經濟自由主義的犬儒——但無論如何,下議院的亂局在脫歐之後,定比今日更混亂。只是,那將不會是歐盟的問題了。脫歐並非一場足球賽,將歐盟由盟友變為強鄰,必定有其長遠的根本影響——但這似乎從來不被權鬥者放在眼裏。

作者是香港國際問題研究所歐洲研究主任

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