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黃仕進、侯道光
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黃仕進、侯道光:政府三隧分流方案=28億社會效益——機不可失!

【明報文章】行政長官於去年施政報告中提出,希望在西區隧道公司特許經營權約滿前與其達成商業協議,把現行分別在西隧、紅隧和東隧對私家車收取70元、20元、25元的收費結構,調整至較合理的50元、40元、40元水平。政府預測計劃於2020年1月1日至2023年7月31日期間將為社會帶來每年8億元收益,意味計劃於3年7個月內的總社會效益將達28億元!相對於政府承擔的18億元上限,估算一倍半的收益成本比率已經不俗。若扣除我們估計政府於紅隧及東隧所收取近9億元的額外隧道費收入後,將為政府18億元承諾的一半,預計收益成本比率將高達3倍(即政府付出9億元即能為社會帶來28億元的社會效益)。

這計劃更帶來其他好處,如減少車輛排放量(每年3800噸二氧化碳),將有助香港響應應對全球暖化,盡一點綿力。車輛排放污染空氣危害健康,減排有助減少哮喘和相關呼吸系統疾病的病發率,對老人和小童健康尤為重要。顯而易見,這收費合理化計劃是相當吸引的交通管理措施!

過去30年,政府沿用「建造、營運及移交」模式以確保時任政府儲備不被過度消耗,成為現行3條過海隧道收費結構錯配的歷史遠因。私家車的海底隧道收費最初於1984年6月1日由前財政司彭勵治爵士引入的5元「擁堵稅」而增至10元,但不需半年,車流量便因潛在需求獲釋放而回復至原有水平。此後,紅隧僅於1999年9月1日再次加價,從10元增至20元,儘管往後經濟和交通有所增長,收費亦沒有相應調高。政府若按實際本地生產總值從1999至2017年增長作為收入參考,理應把收費提高78.5%至35.7元的合理水平。因此,政府為糾正現時的錯配收費結構而將紅隧收費翻倍(從20元增至40元),並將東隧收費提高60%(從25元增至40元)的建議,實在合情合理。

隨意調低收費將加劇擠塞

由於紅隧位處市區中心而且收費最低,而兩邊的西隧和東隧收費較高,使紅隧長時間非常擁擠,車輛在隧道入口處大排長龍。這對整體社會實是不必要的損失,因所有車輛及其乘客的經濟效率皆受影響。收費合理化計劃建議,適當提高收費來重新分佈需求過度的紅隧和東隧(雙程雙線分隔車路)交通流量,並引導車流利用西隧(雙程三線分隔車路)的剩餘容量,從而更有效利用西隧資源。值得留意的是,為有效管理當前駕車人士使用過海隧道的狀况,使用過海隧道的車輛總數在計劃實施後將大約維持目前水平。任何隨意調低隧道收費,只會釋放潛在需求而吸引更多隧道使用者,從而進一步加劇交通擠塞,可謂得不償失,並不可取!

就交通分配而言,受過海隧道交通擠塞影響的車輛中,公共交通及貨運車輛約佔總量的四分之一,而私家車(約50%)、的士(約23%)和電單車(約3%)等則佔其餘四分之三。從車輛行駛方向分析,受影響的車輛接近五分之四為隧道使用者,餘下五分之一只是受牽連的非使用者。這正反映現行不合理的收費結構有顯著的負面溢出效應。

私家車理應為所佔路面比例付費

在現收費結構錯配的情况下,這些受影響但非過海車流皆為無辜受害者。收費合理化計劃將會有效改善他們的出行效率,而其餘過海車輛將能從較暢順的隧道交通中獲益。相對而言,儘管公交及貨運車輛只佔受過海交通擠塞影響的車流的四分之一,但從其高乘客量及貨運量的宏觀總體考慮,他們將會大幅減少受交通阻塞的延誤。以一個平常工作日為例,若按各駕駛者的時間價值觀對各類乘客和車輛進行加權計算,公共交通乘客節省總路程時間(約19,400小時)甚至大於非公交車輛總路程時間(約17,600小時)。香港公共交通承擔全港超過八成的載客人次,公交乘客將會受惠於任何減輕交通擠塞的計劃,可惜這些主要受益者卻是沉默的大多數。作為私家車駕駛者,理應為其所佔用路面的比例而支付相應費用。

根據收費合理化計劃建議,政府將承擔西隧收費補償計劃18億元上限,從而基本上凍結西隧進一步甚或大幅度調高收費。隨着中環灣仔繞道投入服務,目前西隧周邊路網瓶頸將會紓緩,本應有助過海隧道分流;但若西隧因不再受擁堵影響,將大有可能提高目前優惠收費(現私家車收費為70元,對比憲報公布的240元准許水平),更不用說它在特許經營條款中仍可在期滿前以調高准許收費來賺取更高利潤。如是者,就不能避免把分流到西隧的車輛推回紅隧和東隧。現應作未雨綢繆,避免西隧可能大幅調高收費而抵消中環灣仔繞道對改善過海隧道擠塞所帶來的紓緩作用。

收費結構合理性是改善擠塞關鍵

有人認為政府應等到2023年8月西隧專營權到期時,才一併全面管理3條隧道收費結構。然而若現時具體而有效的收費結構方案也不能通過,我們憂慮往後即使繼續進行無休止的辯論和諮詢,亦未能就任何合理收費結構達成共識。至於增建第四條過海隧道的決定,更需嚴格評估經濟成本效益以釐定收費水平,從而又回到合理的收費結構的老問題上。實際上基於交通擠塞的基本定律,不合理定價將會抵消一般公共項目(包括基礎設施)本身的好處。相對而言,可與收費合理化計劃所提供的吸引回報相媲美者,可謂鳳毛麟角。因此收費結構的合理性才是改善過海隧道擠塞的關鍵。

一個有助提高整體社會效益的收費合理化方案,其實早應實施。現時提出的計劃乃過去10多年為解決過海隧道交通擠塞的多項顧問研究而得出的成果。希望社會各界跟我們一起支持3條過海隧道交通流量合理分配方案,為多年來纏擾香港的交通難題畫上句號!

作者黃仕進是香港大學運輸工程講座教授,侯道光是香港大學經濟學首席講師

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