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宋小莊
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宋小莊:中央對港有全面管治權的依據

【明報文章】有朋友問在下4個問題:中央對香港特區有全面管治權,這是回歸初期所沒有的說法,是不是近幾年才有?這種說法在香港《基本法》中找不找得到依據?如果在基本法中找不到依據,應當如何看待?中央有全面管治權是不是指有全部管治權?這4個問題,都是涉及一國兩制下中央和香港特區關係的大問題,沒有研究基本法的大部分政界人士和政府官員,或多或少都有這個疑問;即使是研究基本法的人,也不能排除有這種疑問。因此,有必要回答。

回歸初期中央沒說全面管治權的兩個可能

第一個問題是事實。儘管有些學術界人士從來都認為中央對香港特區有全面管治權,但回歸初期中央的確沒有說過對香港特區有全面管治權的話,只是近幾年才有這種說法。中央沒有這樣說,不等於沒有,但也不等於有。這有兩種可能:一種是中央有全面管治權,但沒有行使權力,沒有體現出來;另一種是中央沒有全面管治權,也沒有說,也沒有行使權力。這就需要回答第二個問題。

單一制國家 中央對港行使權力理所當然

第二個問題是近幾年中央對香港特區有全面管治權的說法,在基本法有沒有依據?在文字上,基本法的確沒有「全面管治權」5個字。但沒有這幾個字,並不能確定沒有。例如:研究美國憲法的人都知道美國憲法是三權分立的憲法,也是司法獨立的憲法,但美國憲法本身卻沒有「三權分立」和「司法獨立」這幾個字。但沒有這幾個字,不等於美國憲法就不是「三權分立」和「司法獨立」的憲法。對此,美國學者的其中一個解讀就是,憲法不是提貨單,如果是提貨單,有就是有,可以提貨;沒有就是沒有,不能提貨。如果憲法是提貨單,美國憲法200多年來就不會出現上萬次司法解釋。憲法既然不是提貨單,就有可能沒有明示規定,這種情况在任何憲法和憲法性文件包括基本法中都可能會出現。

既然「中央的全面管治權」在基本法中找不到,靠什麼來推導出來呢?有3個方法:一是從單一制國家的國家結構來推導;二是從基本法的其他規定來推導;三是從中央行使的權力來推導。

所謂國家結構,亦稱國家結構制度,就是中央和地方之間的架構是單一制還是聯邦制,還有介乎兩制之間的制度。如從權力的本質來分析,原型的單一制和聯邦制的分別在於,(1)中央和地方產生的先後:中央在先是單一制,秦先滅六國再設郡縣,這是單一制,由秦至清,中國在統一時,國家都實行單一制,中國具有單一制傳統;地方在先是聯邦制,先有13個州,後有美利堅合眾國,美國是典型的聯邦制國家。(2)中央和地方的權力來源:地方權力來自中央授權是單一制,中國是如此;中央權力來自地方授權是聯邦制,美國是如此。(3)在單一國,地方行使權力不當造成社會禍患,中央承擔最終責任,但聯邦國未必如此。

因此,既然中國是單一制國家,中央對香港特區行使權力是理所當然的。當然,中央對地方也要監護,地方對中央也要支持。基本法第1條規定香港特區「是中華人民共和國不可分離的部分」,這也說明中國是單一制國家。單一制國家的地方沒有分離權,而聯邦國雖然不是絕對不允許,但通常是可以的。

基本法雖然沒有「中央有全面管治權」的詞句,但卻有大量的「授權」字眼,有十數次之多,如第2條規定:全國人大授權香港特區依照本法規定實行高度自治,享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。這說明連香港特區自治範圍內的權力,都是中央授予的。既然中央是授權者,香港特區是被授權者,授權者對被授權者就有全面管治權。

全面管治權就像一枚硬幣被掩蓋的一面,中央對香港特區行使權力就像該硬幣被顯露的另一面。對中央行使權力,基本法是有明確規定的,如第17條第3款全國人大常委會對提交備案的特區條例的發回權,第48條第3項中央政府對財政預算、決算的備案權,第48條第8項中央政府對香港特區的指令權,第158條全國人大常委會對基本法的解釋權。其中大都包含對自治範圍內的事務行使權力。既然中央對香港特區可以行使權力,這就說明中央對香港特區有全面管治權。也許中央過於謹慎行使權力,才使香港特區感覺不到。

基本法縱無依據 中央可依憲法行使權力

第三個問題,在基本法中找不到有哪個依據,當如何看待,這是假設性問題。中央對香港特區行使權力既有明示性和默示性的規定,地方和地方人士就不應當不支持中央,也不應當反對中央。即使基本法找不到依據,中央還可以依據憲法行使權力,還可以根據主權、根據憲法慣例、根據國家行為等來行使權力。當然,中央也不會隨隨便便對香港特區行使權力,但中央一旦行使權力,香港特區就要支持和尊重,有不同意見可以向中央反映,但千萬不要以為自己是正確的、中央是錯誤的,可以「公民抗命」。新加坡前總理李光耀就曾告誡,香港特區不要與已經恢復對香港特區行使主權的中央對抗。李光耀年輕時在英國學過法律,他清楚主權在國際法和國內法的含義,但一般人並不清楚,也未必理解,這樣就很容易被人挑撥和教唆,誤入歧途。這是應當引以為戒的。

全面管治權不是全部管治權

第四個問題是中央全面管治權是不是指全部管治權,這是一字之差,謬之千里。從基本法第17條和第158條規定看,基本法提到的管治權所處理的事務分3個部分:一是中央管理的事務;二是中央和香港特區關係的事務;三是香港特區自治範圍內的事務。全面管治權是包括這3類事務的,故稱之為「全面」,但並不是指全部事務都要中央自己來做,故不能稱之為「全部」。對自治範圍內的事務,是要由香港特區處理的事務,但中央有權監督,前文已提到。對中央和香港特區關係的事務,中央和香港特區有互動關係,但主導權在中央。對中央管理的事務,通常涉及國防、外交等事務,自然要由中央處理,但並不排斥香港特區的參與,這在基本法第七章「對外事務」中有充分規定,在此就不贅述了。

作者是全國港澳研究會理事、深圳大學港澳基本法研究中心教授

[宋小莊]

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