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宋小莊
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宋小莊:美國退出伊朗核協議造成的亂局

【明報文章】自美國總統特朗普上台以來,美國在2017年1月23日退出TPP(跨太平洋伙伴協定),2017年6月1日退出巴黎氣候協定,2017年12月4日退出《全球移民協議》,2018年5月8日退出伊核六方協議,2018年10月17日退出萬國郵政聯盟。美國還於2017年10月12日退出聯合國教科文組織,2018年6月20日還退出聯合國人權理事會。上述行動大部分都是負面的,在諸多行動中,美國退出伊核協議最為人注目、造成的亂局最大,堪稱亂政。

打擊核不擴散條約

亂局之一是衝擊聯合國安理會。2015年7月14日中、美、俄、英、法、德與伊朗達成《聯合全面行動計劃》(Joint Comprehensive Plan of Action),7月20日該計劃獲安理會一致通過,構成安理會第2231號決議的主要內容。這是落實《核不擴散條約》的重要舉措。美國退出六方協議,表示美國將不再遵守安理會第2231號有關伊核的決議,對《核不擴散條約》是一個打擊。

這種行為違反了《聯合國憲章》第25條有關「聯合國會員國同意依憲章之規定接受並履行安全理事會之決議」。美國是聯合國的創始國之一,應當帶頭擁戴而不應當違反或破壞聯合國憲章。美國是否試圖連同其他當事國也全面否定《聯合全面行動計劃》,不得而知,但如中、俄、英、法四國也退出,就等於安理會5個常任理事國也都否決安理會決議,這對聯合國是極大災難。美國雖不介意與國際社會唱反調,但其他4個常任理事國也明白,維持伊核協議和安理會第2231號決議至關重要,否則安理會就失去在維護世界和平及安全的功能。

亂局之二是衝擊核不擴散體系。《核不擴散條約》是1968年英國、美國、蘇聯(現俄國)分別在倫敦、華盛頓和莫斯科簽署的國際條約,承認截至1967年1月1日已有核武器的美國、蘇聯、英國、法國和中國為有核武器國家,要防止核擴散。該條約主要內容是:有核國家不得向任何無核國家直接或間接轉讓核武器或核爆炸裝置,不幫助無核國家製造核武器;無核國家保證不研製、不接受和不謀求獲取核武器;停止核軍備競賽,推動核裁軍;把和平核設施置於國際原子能機構的國際保證之下,並在和平使用核能方面提供技術合作。該條約有效期為25年,每5年審議一次。1995年,締約國決定無限期延長這個條約。中國1992年加入,截至2015年5月,共有190個國家締結該條約。

美國既已退出維繫《核不擴散條約》的伊核六方協議,但又重新啟動對伊朗制裁,還設計了抓捕孟晚舟事件,這表示美國不願意在聯合國框架下防止核擴散,而要單獨行事,顯示「美國第一」霸主的地位,也使其對朝核問題的態度令人懷疑。如果5個擁核武器的常任理事國都鈎心鬥角,不擴散核武器的目標就很難實現了。

牽連中俄英法德五國

亂局之三:衝擊美國以外的五方。中、美、俄、英、法、德六方通過政治和外交努力,談判找到解決辦法,保證伊朗核計劃完全用於和平目的,有利於核不擴散,伊朗在《聯合全面行動計劃》重申在任何情况下都不會尋求、發展或獲取核武器,這是對聯合國《核不擴散條約》的保護,也有利美國國家安全、有利世界和平。對其他試圖發展核武的國家也是一種警惕。

伊核協議與一般多邊協議不同,該協議得到聯合國安理會第2231號決議確認。該決議要求伊朗遵守伊核協議義務,六國監督;作為交換條件,美國放棄國內法對伊朗的制裁,包括該決議提到的《伊朗制裁法》、《全面制裁伊朗、問責和撤資法》、《減輕伊朗威脅和保障敘利亞人權法》、《伊朗自由和反擴散法》、《國防授權法》及有關總統行政命令。美國以外其他五國之所以要加入六方協議,形成國際社會對伊朗強而有力監督,因希望美國放棄制裁伊朗,該五國也不會因與伊朗經貿關係而受美國懲罰。美國單方面退出,不能直接導致中、俄、英、法、德五國也退出伊核協議,其他五方與伊朗的協議繼續維持和履行。但如該五國因美國對伊朗的制裁而受牽連,則必然與美國交惡。如美國退出伊核協議,又要繼續制裁伊朗,則這五國就要被迫作出保護自己本身利益的選擇,各自採取行動,規避美國國內法,繼續與伊朗做生意。

違國際法「禁止反言」原則

亂局之四:衝擊多邊條約的退出機制。如果伊朗單方面違約,美國單方面退出是有理由的;但即使有理由,也應當按照協議的爭端解決機制來處理才是合法的。現在其他五國不認為伊朗違約,只有美國認為協議對美國不公平、愚蠢,就單方面退出,美國在退出後又重啟對伊制裁,除違反聯合國憲章外,美國還使安理會決議確認的伊核六方協議包括《聯合全面行動計劃》的履行面臨困難,造成非常不公平、不合理的情况。

美國單方面退出伊核協議,是違反國際法「禁止反言」的原則,其他國家都可以表示反對。但美國的魯莽,不等於聯合國安理會第2231號決議被否決。該協議仍具法律效力,自2006年起安理會先後作出7次制裁伊朗的決議,包括安理會第1696(2006)號、第1737(2006)號、第1747(2007)號、第1803(2008)號、第1835(2008)號、第1929(2010)號、第2224(2015)號決議仍被擱置。美國國內法制裁伊朗的措施,並沒有國際法包括上述聯合國決議的支撐。美國對伊朗制裁的國內法,不可能得到國際社會支持。美國可能是搬起石頭砸自己的腳。

亂局之五:美國製造不正當的孟晚舟事件。在安理會第2231號決議通過後,安理會之前制裁伊朗的7個決議就終止了。除非有伊朗違約情事,美國拒絕安理會第2231號決議不等於恢復原來的7個制裁協議,也不等於美國的制裁有溯及力。美國憲法也明文規定禁止制定有溯及力的法律,這不但對各州有拘束力,對美國聯邦也有拘束力。Skycom即使與伊朗做生意,在法理上也與孟晚舟沒有關係。即使孟晚舟有美國指稱的所謂「欺詐」香港某銀行的行為,該行為未能得到證實。即使該行為得到證實,也是香港特區有管轄權,而不是美加兩國。

至於美加兩國的引渡條約,不但要考慮到犯罪罪名,而且要考慮到該罪名所發生的客觀和法律環境。加拿大並沒有美國制裁伊朗的國內法;美國要把國內法當作國際法,至少當成是加拿大法,是沒有道理的。

作者是全國港澳研究會理事、深圳大學港澳基本法研究中心教授

[宋小莊]

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