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王卓祺
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王卓祺:社會福利的標籤為何重要 及其解決方法

【明報文章】日前筆者提出一個講法,就是去屆政府推出的長者生活津貼(長生津)已經大體上解決了老人貧窮問題。因此,所謂「全民退保」的爭議應該到了終結篇。這一講法惹來楊森兄的回應。他指出長生津有標籤效應,故會有經濟需要的長者沒有申領。他並援引周基利的社會匱乏研究,好像香港長者貧窮及匱乏問題大有長期解決不了之痛。本文就是探討一下社會福利的標籤問題及應對之道。我的假設是,一個有50萬人領取的長者福利哪會有什麼標籤呢?若筆者論證成立,我們應將精力聚焦在更迫切的社會政策——房屋及土地短缺!

香港老一輩長者深受傳統自力更生價值影響,除非迫不得已不伸手向他人求助。這種價值是一種社會心理——羞恥的反映。因此,以為解決拾荒長者之道便是落實「全民退保」是似是而非的說法。相信拾荒長者之中亦不乏有資格領取長者「綜援」(綜合社會保障援助計劃 ,每月平均金額為6201元)或高額長生津(每月3485元);但是為什麼仍有長者不領取呢?這可能是他們認為申請政府的福利有負面標籤。因此,楊森兄才執筆回應筆者:(我演繹)王卓祺,你搞錯了,長生津還有社會福利的標籤問題!

窮得有骨氣

傳統來說貧窮是實質性,即缺乏食物、衣服保暖或住所保護,會對人類造成損害,這是損害原則。但當社會富裕了,人們便期望生活方式的提升應惠及更多人;這是社會平等的體現。在貧窮的層面,便走出了一個相對性的貧窮概念,即以社會平均收入水平來量度貧窮;具體便是相對貧窮線。10多年前歐洲共同體從一般以住戶收入中位數一半,即50%,提升至60%作為貧窮住戶的切線。但經濟合作暨發展組織仍然保持中位數一半以下為貧窮切線。值得我們關注的是,歐共體的貧窮線可能反映社會平等多於貧窮。在香港,我們還是用收入中位數五成作為貧窮線。因為社會發展有個過程,不可照搬西方經驗。例如社會匱乏概念的提出,就表示貧窮並非只是物質匱乏,而有社會參與及社會關係的層面。窮人有參與社會正常活動的能力當然是好事。但從政策發展的角度,還需考慮資源投放的緩急次序。目前來說,政府還是應該將資源及精力放在最需要的社會政策,即土地及房屋問題,使香港的整體居住質素有所改善。况且,以長生津的財政資源投入來看,不可說特區政府沒有照顧低下層長者的社會參與的需要。以2017年為例,(普通)長生津開支160億元,近半受惠長者並非貧窮住戶。即是說,未推出高額之前的長生津已經相當普及,政府的財政投入並非限於貧窮長者。

回到實質性貧窮。世界銀行對發展中國家的貧窮定義是每日有1、2美元的收入(2015年為1.9美元購買力平權)。這個收入標準也是與時俱進的,原來是計算每人每天營養的吸收量,即卡路里攝取量。無論如何,每日1、2美元表示絕對貧窮,缺乏了這個富裕社會「丁點」收入結果是營養不良,最後對身體造成實質損害。然而拾荒或有經濟需要老人,為了社會標籤而不申請「綜援」或長生津,很難說一定造成身體上的損害;但生活一定比較困難;但對於當事人來說,不依賴政府福利卻換來心理上的滿足感——窮得有骨氣。

減低社會標籤的辦法

應對這個問題,全民養老金是一種辦法。但它不一定是最好的制度安排。因為每位合乎資格(如滿65歲)的人,不論貧富都可領取。這也會造成浪費資源,就算節省行政成本。如何做到將有限資源集中到最有經濟需要,但又沒有令長者卻步的標籤的方法呢?

所謂標籤,並非完全產生於篩選過程,反而是社會道德觀念的投射。以「綜援」及長生津為例。前者要求有經濟審查,後者只要申報;這個行政程序的分別使當事人有不同的心理感受;當然是後者標籤感覺較小。然而,關鍵還在於標籤的成因分析。以「綜援」為例,從社會心理角度,它被認為是依賴性的社會福利,使當事人失去自主性,有感覺被羞辱的道德包袱——窮得沒有骨氣,要完全依賴政府救濟。因此,高齡津貼被民間改稱為生果金,便有效去除依賴性,使當事人感覺不過是多了錢買生果而已。因此,長生津與「綜援」不同在於依賴性質的分別。長生津是「綜援」之外的生活津貼,即表達一個信息,受助者只是得到一些社會補貼,而非完全喪失自主性。若他們沒有津貼,生活困難一點而已。再加上政府將長生津的資產限額大幅提高(相對於政策醞釀期間),也有去除依賴性的作用。

中國社會歷來對窮人並沒有什麼道德歧視。貧窮不是問題,反而對富人有某種看法——例如「朱門酒肉臭」,是對為富不仁地主階級的描述。中國傳統諺語所謂「安貧樂道」、「不患貧而患不安」,反映了小農經濟並不認為貧窮是問題,貧窮亦有快樂之道。因之貧窮沒有道德包袱,反而懶惰才是社會歧視的道德根源。除此之外,長生津的資產限額顯示受惠者有一定財政自主能力。普通長生津資產限額是33.4萬元(一人),50.6萬元(夫婦);這些數字與綜援3.1萬元(健全成人)是兩碼事。這些資產限額的多少對受惠者心理感覺不一樣!不然的話,我們很難解釋長生津的高領取人數及佔老人人口的高比率。2018年8月有近42萬長者領取高額長生津,近8.5萬領取普通長生津。若以2016年人口普查65歲或以上長者人口116萬來計,兩種長生津共有43%領取率,不可謂不高。如果有社會標籤,怎會有這麼多長者領取呢?根據2017年貧窮情况報告,當年只有10.4萬長者領取社會公認有社會標籤的「綜援」。

總結

長生津是否有標籤,一定要從理念上將問題講清楚,並在具體政策細節上掌握得好。我的分析結果是長生津並沒有什麼標籤。最關鍵之處就是主其事者將資產限額大幅提升,造就一個去除依賴性的觀念改變,從而使受惠長者沒有被標籤化的心理感覺。這當然是德政,就算是「全民退保」的A貨。

作者是香港中文大學香港亞太研究所名譽高級研究員

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[王卓祺]

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