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葉兆輝
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葉兆輝﹕精準扶貧 需深入解讀貧窮數字

【明報文章】政府日前發布了《2017年香港貧窮情况報告》(下稱《報告》),分析2009至2017年本港最新的貧窮概况和走勢。《報告》數字顯示,去年政策介入前的貧窮人口由137.7萬減至政策介入後的101萬,貧窮率則由20.1%減至14.7%;另一方面,2018/19年度政府社會福利開支預算大幅升至798億元,佔總經常開支的19.6%。這些數字對整個社會帶來什麼啟示?

「真正」貧窮率變幅為+0.04百分點

筆者從政府統計處收集了2016及2017年的貧窮數據,將從貧窮率(貧窮問題的「闊度」)和貧窮差距(poverty gap,貧窮問題的「深度」)的變動分析。貧窮的成因並非單一,我們一般觀察到的貧窮數據實質為綜合不同因素影響下的結果,包括人口及經濟環境因素等。本文運用統計學的分解分析,可撇除人口自然增長、人口老齡化和家庭小型化這些不可抗力的人口結構因素對貧窮率的自然推升效應,勾畫出「真正」貧窮情况的變化(見圖)。政策介入前,2016至2017年間表面的貧窮率變幅為+0.23個百分點(由19.9%升至20.13%),但其實「真正」貧窮率變幅本應只為+0.04個百分點,只是本地人口結構的變化使貧窮率自然地推升0.19個百分點而已,即是說貧窮率在去年的增加,有85%是因人口結構改變而造成。

另一方面,政策介入後的貧窮率變幅,表面為+0.1個百分點(由14.65%升至14.75%),較政策介入前的增幅低,可見政府恆常現金津貼的扶貧效益有一定成效;而且政策介入後的「真正」貧窮率變幅更是負數(-0.08個百分點)。即是說,因政府的現金支援,本地貧窮率比往年有輕微改善。所以如果討論着眼於單單貧窮人數和貧窮率表面的增加,忽略了人口結構變化,可以很大程度地誤導大眾理解貧窮情况的真實走勢。

政策介入減貧力度可改善貧窮情况

除了解貧窮人口的流動外,公帑是否得以有效並聚焦地運用於改善生活在貧窮線以下人士的生活水平,相信亦是公眾關注的項目。分解分析貧窮差距的變動,有助量化政策介入針對貧窮人口的成效。政策介入前,2016至2017年間每月總貧窮差距變動為+2.46億元,因貧窮人口結構變動而自然推升的量,僅為當中的29%(7230萬元);其餘的71%(1.73億元)是來自各住戶組別自身貧窮深度上的惡化。即是說,貧窮差距主要來自個別年齡及住戶人數組別的貧窮差距,而不是貧窮人數增加,這是深度比較闊度更為重要。但同樣地,政策介入後,來自各住戶組別自身貧窮深度上的惡化,所佔比率變為+45%(2400萬元),總差距變動則降至+5290萬元,這比率較政策介入前的低,意味着減貧的力度可以改善貧窮人士的貧窮情况。

7點值得深思

今年《報告》有幾點值得我們深思。

(1)正確解讀貧窮線。因貧窮線的設立是相對性,若以50%的中位每月入息為定義,統計學上總會有15%至19%的群組被列為貧窮。即是說,就算現在政府給予每名勞動人士每月1萬多元,當然社會上市民的生活質素會大有改善,但在相對貧窮之下,仍有15%的人士仍然貧窮。另一方面,如果政府再投放200多億元,將所有在貧窮線下的貧窮人口變為在貧窮線之上,又是否整個社會的生活質素會有改善呢?例如,一家三口1.5萬元的月入,如果沒有公屋居住援助,是否可以有具質素和安定的生活呢?

(2)房屋問題。一直以來,住屋開支和住屋情况直接影響本地市民生活質素,對低收入人士來說,能在公屋居住是一個防貧措施。根據《報告》,計算公屋援助,貧窮人數大減了24萬。對中產人士,每月支付高企的按揭還款也直接影響他們可使用的資金,也影響了他們的生活質素,起居活動需作出很大妥協 。所以為改善本地市民生活質素,在住屋問題,政府實需做更多工作。

(3)兒童貧窮問題。《報告》指出兒童貧窮率升了0.3個百分點,其實兒童年少成長的環境,與日後發展有極大關係,政府實需作更大投放,使貧窮線下的小朋友能得到足夠資源,創造一個可以讓他們健康成長的環境。否則,我們的未來實在令人擔心。

(4)少數族裔貧窮問題。有很多大家庭都屬少數族裔,他們的婦女因各種不同原因都會留守家庭,而丈夫需獨力支撐全家生活。如政府能有效釋放婦女勞動力和保障低收入人士的工資,相信一定可疏導香港貧窮問題。

(5)就業、教育、技術的提升。就業、教育、培訓仍是扶貧的最佳方法。就業者的貧窮率是4.9%,遠低於整體14.7%;而具專上學歷的工作人士,貧窮率只有1.9%。教育程度和技術提升,必定改善貧窮問題。年輕人失業率高,很多時候是工作性質未能引發年輕人潛能,在這方面應可多加一點工夫,提供多元的就業機會是必須的。

(6)長者貧窮問題。因應人口老齡化,長者人數不斷增加,但由於現時貧窮率的計算只計收入不計資產,所以長者貧窮人口的不斷增加,需小心處理,不應太過惶恐。但對有需要的長者,尤其是獨居和貧窮人士,實在需增加資助。

(7)在職貧窮問題。這是香港最大的悲哀,一些未有申請綜援而辛勤工作的人士,都未能走出貧窮線。當然政府現在提供津貼,對低收入人士有一定幫助,但如果能有效改善他們的工作待遇,相信是對這群默默工作人士的一種肯定。要有效處理貧窮問題,是需要整體地改善本地市民的勞動待遇和保障他們的退休生活質素。香港失業率維持極低水平,申領綜援數目亦按年下跌,最大的挑戰應是改善低收入工作人士的待遇,例如外判工作人員的薪酬需定期檢討,避免他們受到一些僱主剝削。

政府關注青年的事業發展是正確的,他們的就業或接受的專業訓練都是亟需改善的;另一方面亦需對年長人士增加支援。要有效扶貧,是需要社會各持份者參與,給工作人士合理的工資,給年輕人多一個機會,創造一個公平的社會,才是香港的出路。

(作者按:鳴謝政府統計處為此文提供數據)

作者是香港大學社會工作及社會行政學系講座教授

[葉兆輝]

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