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宋小莊
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香港填海造地原則的合理性

【明報文章】今年林鄭月娥的施政報告,對土地供應的描繪是回歸以來最豐富的。就大數而言,包括「明日大嶼」的1700公頃多個人工島、新界棕地發展的1300公頃、「土地共享先導計劃」的1000公頃新界農地。這3筆相加,在未來10多年間,香港就會有4000公頃(40平方公里)土地供應。香港自SARS肆虐、房價經兩年低谷後,十餘年來樓價不斷攀升的情况終於得到遏制。但可以回調到什麼程度,目前難以斷言。

40平方公里的土地供應,不少人可能覺得太多。筆者認為不算多,理由是:

(1)《中英聯合聲明》附件三「關於土地契約」第4條規定:「從聯合聲明生效之日起至1997年6月30日止,根據本附件第3款所批出的新的土地,每年限於50公頃,不包括批給香港房屋委員會建造出租的公共房屋所用的土地。」如果建造廉租屋的土地也對半開,每年的土地供應就要100公頃,10年就要1000公頃。但當時的需求受到不同影響,是偏低的,加上回歸後有十餘年的緊縮供應,不能與現在的龐大需求相比。

(2)1997年4月3日立法局秘書處有《香港的土地供應》報告,附錄一「1988至1996年(截至3月31日)的香港土地用途分類(公頃)」表上提到,香港已發展土地共17,500公頃,其中住宅4300公頃,租住公屋1400公頃。在不到10年時間內,香港就要有17,500公頃土地供應。現在施政報告才提出4000公頃土地供應,與回歸前相比,土地供應不是太多,而是太少。

(3)根據土地供應專責小組提供的數據,「1995年至2005年,香港已發展土地的面積共增加了6000公頃」。儘管這比1988至1996年香港已發展土地共17,500公頃少了很多,但比後來還是多得多,因為「2005年至2015年有關數字卻大跌至只有400公頃」。這是自2005年起香港樓價不斷攀升的主要也是根本原因。即使美國雷曼公司破產的2008年激發了世界金融海嘯,香港和世界的股票市場一樣大跌,但香港房地產還是逆流而上,不但沒有下跌,而且還繼續上升。從正反兩方面的教訓來看,施政報告才提出4000公頃土地供應,不算太多,而是太少。從這個意義上說,土地供應不足是香港實體經濟發展不起來的主要原因,也是大部分工薪階層收入增長不了、大部分青年學生出路不佳的根本原因。加上其他社會、教育和輿論因素,構成近幾年香港激進勢力膨脹、促使違法佔中爆發的根源。

反對派反對填海造島 毫無道理

現在回過頭來說填海,世界其他國家要增加土地供應,都受到這樣那樣的限制,香港限制條件較少,添加土地面積的方案很多。除填海造島外,香港還可以近海造地、徵收鄉郊土地、利用棕地、發展溶洞、啟用舊石礦場、開闢郊野公園、重建舊樓危樓、更改土地用途等方式。由於填海的綜合因素較好,施政報告提出在東大嶼山海域填1700公頃的幾個人工島,但這卻是香港反對派最鼓噪反對的,反對的理由是浪費資源、消耗公帑、可能耗盡儲備等。這種說法危言聳聽、毫無道理,理由是:

(1)香港有部分土地是依靠填海出來的。截至2016年,香港約有70平方公里(7000公頃)土地通過填海取得,佔香港土地面積的6%,或已開發土地面積的25%。現在香港也不見得就有什麼問題。

(2)香港填海如有問題的話,就是填得太少。1985至2000年,香港填海土地超過3000公頃,平均每年200公頃;2001至2015年,香港填海土地只有690公頃,平均每年40多公頃。前後比較,到底填得多好,還是填得少好,造成什麼樣的社會問題,這是非常明顯的。

(3)新加坡通過填海,增加了138平方公里的土地面積,相當於原土地面積的24%,不論是絕對值還是相對值,都比香港填得多。澳門填海增加土地19平方公里,相當於原土地面積的160%,還比澳門原土地面積大得多,都為未來各自的發展創造了有利條件。

除了滿足需求外,香港增加土地儲備也是有必要的。這樣才能發揮香港自由港對大灣區的積極作用,建立香港科技產業基地,成為應對美國保護主義的最後再加工基地等。如人為的原因造成土地短缺,香港特區就是放棄自己的優勢,任何優勢也都難以發揮出來了。

再說在東大嶼填海1700公頃的緣由,這是與2014年施政報告提出「東大嶼都會」相關的項目。早在2004年政府就制定「大嶼山發展概念計劃」,開始考慮面積比港島大得多的大嶼山島的開發問題。2007年按平衡發展與保育的願景,修訂該規劃。2014年成立大嶼山發展諮詢委員會,並於2017年6月公布《可持續大嶼藍圖》。為解決香港土地供應和開發大嶼山問題,2011年政府已着手進行「填海及發展岩洞研究」,經兩輪諮詢和篩選,初步選擇了小蠔灣、欣澳、青衣西南、馬料水、龍鼓灘5個近岸填海選址,還確認大嶼山島和港島之間中部水域興建人工島的龐大潛力。

對建1700公頃人工島有保留

儘管筆者支持「明日大嶼」計劃,但對在交椅洲和喜靈洲分階段填海興建1700公頃的人工島有保留。理由是:興建幾個人工島,不如將幾個島和大嶼山東海岸連起來,除非有航道的必要。這樣填出來面積可以翻一番,但造價可能不會增加多少。從港珠澳大橋的人工島建設來看,造島比若干小島連成一片技術上較難,造價也高,處理交通、管線複雜,控制颱風風險不易。舉例而言,如有8號以上颱風,交通中斷,有孕婦要分娩,但小島上未必有醫院,就會出問題。

目前東大嶼都會的規劃尚處在非常初步的概念階段,還需要作填海場地範圍、填海材料來源、填海技術、填海階段、造價等多方面的可行性研究。大嶼山上有不少大面積的溶洞,如果大嶼山東部海域的填海能與開發島上的溶洞相結合,不但可以添加開發的土地面積,還可以獲得不少填海材料,一舉多得,對香港未來是有好處的。內地的勘察、設計和施工企業有非常豐富的經驗和創新能力,香港可以考慮讓他們盡早介入,盡早取得高質、價優、期短、環保的效果。

作者是全國港澳研究會理事、深圳大學港澳基本法研究中心教授

[宋小莊]

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