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吳木鑾
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吳木鑾﹕明日大嶼全建公營房 改變樓市格局(下)

【明報文章】從有效性(effectiveness)來說,現在政府公開的目標是增加香港土地供應。不過此土地供應到底是為了解決公營房屋的供給,還是增加政府財政收入,還是給香港房地產市場的繁榮提供更多土地來源,現在是難以透過施政報告推斷出來。因此,除非港府對明日大嶼作出明確清晰的政策說明,不然這個大型基建項目是否可以實現原初的目標,現在無法評估。

至於明日大嶼是否可增加社會的公平(equity),這也需要知道政府制訂目標的原意再加之後的執行效果。如果明日大嶼全部用於興建公營房屋,是可能增進社會公平,也就是許多低收入階層可以收益,而中產階層還能保證既定的利益。不過如果港府希望各種目標都可以實現,比如興建大量公營房屋,同時也有大量私人房屋,這樣不見得香港房屋市場會處於穩定狀態。如果此明日大嶼的「前景」特別好,也許明日大嶼今後就是香港房地產市場最炙熱的地方。這樣的情况下,雖然有一部分低收入階層人士的住房得以解決,不過對其他港人不見得是有好處。房地產市場並不是封閉市場,香港房地產市場要特別注意外來資金帶來的影響(現在是中國內地,今後還有其他新興國家資金流入)。

提高生活質量(quality of life)是另一個重要評估指標。公共政策是否可以提高生活質量,是各國政府在制訂政策時愈來愈重要的考慮。世界上有不少威權政府喜歡投資大型基建項目,目的是證明此政權的能力。就像土耳其,經濟處於危機中、通貨膨脹率很高,外資卻步不前,可是土耳其現任總統興建全世界最大的機場。但是此類基建項目是否可給當地民眾帶來生活質量的提升,現在尚難判斷。具體到明日大嶼,綜合已有分析,除非政府承諾將此區域完全用於公營房屋及其他公共設施,否則很難說會大幅提高港人的生活質量。現在的民調也表明,明日大嶼的民意基礎相當弱。在這背景下,特首說若不填海造地就是「愧對下一代」,還有一些論者說反對填海者是「歷史罪人」,這些「帽子」和重話多大程度上能幫助港府提高此議題的民意基礎,目前還尚難以判斷。不過,這些話語都可以用於港珠澳大橋和高鐵項目。有趣的是,多年前政府官員及一些議員還不是特別喜歡用一些重話來辯論。

經濟發展指標不止GDP和就業機會

民意基礎估計是未來明日大嶼是否成事的關鍵因素之一。不過,現在政府和一些經濟學家的論調很難令人信服。比如香港最重要的是開拓更多土地,可是大部分關於土地和房屋的研究和著作都認為香港不是地少,而是分配問題,中大教授伍美琴就論及香港土地規劃亂局(特別是新界土地)。事實上有為的領導盤活這些土地,就可以解決很多土地和房屋問題。

另外「香港的成功是基於不斷的填海發展」,這個論斷的理據更難以琢磨。香港近年來經濟上算是相當成功,特別是大多數發達國家經濟停滯的狀態下,香港還是有2%、3%增長率。有趣的是,香港近年來並沒有填海發展的項目,而一些人所謂明日大嶼有助香港經濟發展,若論GDP(本地生產總值),大型基建項目都會帶來GDP增長和促進就業。不過,經濟發展指標並不止有GDP增長和就業機會的增加。周邊不少新興經濟體GDP增長不少,就業機會也如此,不過民眾的生活幸福感卻沒有同步改善。假設明日大嶼成為另一版本的數碼港或天水圍,筆者不知道此類經濟增長對香港市民生活質量的改善會起到多大作用?

港房屋問題癥結:試圖保持公私營房屋平衡

香港房屋問題一直是政府施政的難點,根本的癥結還在於港府試圖保持公營房屋和私營房屋的平衡。在這樣的背景下,政府需滿足不同利益主體的需求:房地產商、擁有私房產權者、居住公營房屋的居民、租住私有產權房屋的各類主體。表面上,港府是面面俱到,其實難以從根本上解決問題。某種情况下,香港的房地產政策刺激了房地產市場炙熱。

新加坡與香港有一個指標是比較接近的,就是人口與土地面積的比重。新加坡的做法就是將公營房屋的比例維持在八成左右。此政策取向是,一、民眾有住房的基本權利,因此透過各類制度(包括新加坡公積金制度)保證大多數民眾有合適住房。多數情况下,結婚後就會有組屋居住,所以一些年輕人的求婚方式就是一起去申請組屋。二、新加坡政府允許收入較高的居民擁有私人房屋(甚至低密度的市中心別墅),不過這類房屋總量佔所有房屋的兩成以內。三、新加坡政府不希望房屋市場過度活躍,特別是若房地產市場炙熱引發金融等方面風險,新加坡政府會積極主動地干預(當時為應對外來資金流入房地產市場(特別是中國資金),新加坡政府先推出買家印花稅,近一年後香港才跟着出台所謂的辣招)。在新加坡公共政策中,房策是最重要的民心工程,這關係到執政黨在民眾心目中的形象,因此大多數領袖都維持房屋政策的利民特點。對於房地產市場的交易行為(多數組屋是購買的,因此也可以買賣),新加坡並不奉行完全的市場放任原則,「價高者得」原則並沒有在房地產市場上得到全面體現。購買新加坡房屋前,購買者的身分及其他因素都是成功交易的前提條件,不是一些豪客拿一大筆資金就可買到新加坡「磚頭」。在這方面香港是過度放任。之前香港出現不少天價樓盤,房地產商透過與一些內地資金提供方的合作,釋放房地產市場,使之處於炙熱狀態,希望引起買家跟進。此類招數在新加坡很難實施,政府在此方面的監管很細緻及嚴格。

要從制度和分配上做根本變革

因此筆者認為,香港若要根本改變房地產市場格局、解決民眾住房問題,要從制度和分配上做一些根本變革,此變革可以從明日大嶼全部興建公營房屋開始。若現任香港領導人可以這麼做,那港人肩上的「房屋大山」就可以被移除。

(編者按:文章標題為編輯所擬,來稿原題為「『明日大嶼』是否可以建成公屋項目?」)

作者是新加坡國立大學李光耀公共政策學院副教授

[吳木鑾]

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