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吳木鑾
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吳木鑾:明日大嶼全建公營房 改變樓市格局(上)

【明報文章】香港特首林鄭月娥提出「明日大嶼」後,筆者一直關注各方辯論。發現現在的公共辯論令人失望,多多少少令人感到各方各持己見、爭執不休,而且沒有在核心議題上有深入討論。林鄭月娥在今年施政報告中提出填海計劃,打算打造一個1700公頃新市鎮,筆者以為會有環境專家分析明日大嶼具體帶來的環境影響及相關挑戰。有趣的是,目前爭議主要在成本和收益的核算上,有人說這是「倒錢落海」,有人說政府將賺得盆滿缽滿。即使一些經濟學家加入辯論,也沒有提供紮實的數據,目前一些說法只是建基於一些概數之上。雖政府說法是明日大嶼有七成為公營房屋,不過這比之前推行的六成公營房屋、四成私營房屋的政策沒有太大突破。

如果是希望學習新加坡房策,最重要是改變整個土地和房屋政策,將公營房屋比例大幅上調,也就是明日大嶼可以考慮完全興建公營房屋。以此為起點,根本改變香港房屋市場的制度格局。

從一項公共政策的評估來說,一般要考慮多個因素,比如效益(efficiency),效益評估關注投入和產出比;有效性(effectiveness),就是考察公共政策能否實現原初設定的目標;實現公平(equity),也就是持份者利益和損失得以合理地分佈;最後是公共政策實施後可以提高生活質量(quality of life)。

投入和產出是當前公共辯論的焦點。林鄭的理據是,雖填海造地計劃耗資巨大,不過現在要務是為香港開拓更多可用土地。她另一理據是,香港的成功在於不斷填海,因此可以預計此次填海也會增加香港成功的概率。而對於環境問題,林鄭認為填海技術有改進,因此填海不見得會傷害環境。而一些經濟學家聯署聲明中認為,香港經濟發展的阻礙在於土地供應不足,明日大嶼是所有選項中最有可能「做大蛋糕」的選項,也就是填海可以有利香港經濟發展前景。

投入與產出帳 相當複雜

若簡單評估此投入和產出,似乎明日大嶼前途一片光明。港府投入資金,之後商業用地可收穫大量土地收益,經濟可以得以增長;而大量公營房屋投入使用,解決許多港人的住房問題。不過在如此美好願景中,仔細思考一番,好多疑問會從中而來。若填海有這麼大好處,也不見得會對環境有所傷害,為何香港不持續填海呢?而其他一些國家的海濱城市(不少也是土地緊缺城市),為何這些城市不大規模、持續填海呢?在不少當政者眼中,新加坡是亞洲最好的填海的前行者,好像新加坡也從來不是可以無限制、持續地填海。

稍有公共政策知識的人就會知道,明日大嶼的投入和產出帳,事實上是相當複雜。現在預估的投入是財政儲備一半左右,資金數額龐大。不過這不是最核心的問題。政府開支與私人公司的開支不同,需滿足程序公義,而且要向市民負責。

花巨資填海 政府需有更充分理由

因此,政府需回答好多問題,一是由私人公司來處理明日大嶼開發是否可行?公營事業私有化目前有較多爭議,不過政府在做類似決定時總要先問一問,是否由私人公司處理可以實現同樣目標呢?不少國家都要求房地產企業開發新土地時,要保證撥出一部分房屋滿足低收入階層的購房需要。如果港府也讓私人公司處理此項目,同時保證提供一定的公營房屋,是否可行呢?當然過去香港有很多不好的例子,不過不能因噎廢食。之前好多例子是政府自己沒有做好規劃和監管,並不等於私營模式完全不可行。與此同時,港府親自推進的許多基建項目,投入和產出均不如之前預期的那麼好。

二是政府可以將儲備資金用在不同方面。香港許多公共政策,特別是社會開支方面,有很大的資金投入需求,比如退休保障、公共醫療,都是很需要政府更多投入。這些領域也是傳統意義上政府應負擔較多的領域。即使花一半儲備開支在明日大嶼,為何不要花一部分儲備資金在退休保障領域呢?退休保障領域更符合當前社會公義的要求。香港貧困人口中大量是老年人口,他們年輕時為社會做出貢獻,政府理應幫助他們安度老年。當然公共醫療領域也需大量開支,雖林鄭也回應說醫療開支近年來增長很多,不過有哪個項目可以與明日大嶼相提並論呢?政府花大量資金填海需有更充分理由。

20年後房屋如何分配 很難預計

而產出方面,目前可以看見最好的理由是可以改善港人住房問題。雖然當前有說法是明日大嶼七成是公營房屋,不過20年後到底如何分配是很難預計的事情。比如梁振英任期的「港人港地」,雷聲很大,實際成效現在也已呈現在世人面前。

而有些商人認為明日大嶼土地價值極高,政府今後靠土地出讓相關收益,就會給庫房增加不少收入。這也是相當不可靠的說法:如果是大部分土地用做公營房屋,政府的金錢收益就不會很大;而作為商業用途,這是有可能牟利的(除了土地出讓收益外,不排除大量內地買家在明日大嶼購房,因此政府還可以增加許多稅收),不過公營房屋用途和商業用途是兩個不同目標,它們之間甚至有所衝突,因此不能期望兩項產出都可以實現。有趣的是,港府及一些為明日大嶼鼓與呼者,都是將各種產出混為一談,好像明日大嶼最後可以有疊加效應,因此港府和香港民眾只會獲得收益,而不會有所損失。

現在最令人擔心的是填海對環境的影響,這是產出中最大的負面因素。之所以近年來香港填海項目比較少,就在於填海對環境的負面影響是難以評估。根據已有的研究,填海而來的土地對地震和洪水特別敏感。新加坡不受地震和颱風等影響,也是地理上給新加坡填海的一個有利條件。

此外,填海對現有生態的改變和顛覆也是有一定的科學研究作支撐,林鄭關於填海技術先進、對環境負面影響沒有想像之大,也不知道是否有實證做支撐?此外,新加坡填海過程中海砂的來源是相當頭痛的問題,現在香港的海砂供應渠道主要是來自內地。這不僅涉及香港與內地周邊城市的關係,也涉及內地本身的政經變動。就像香港的生活供水,現在的價格已偏高,不過香港也沒有其他供應方,因此這種壟斷市場今後給填海會帶來什麼效應,現在都相當難以評估。

(編者按:文章標題為編輯所擬,來稿原題為「『明日大嶼』是否可以建成公屋項目?」;明天續下篇)

作者是新加坡國立大學李光耀公共政策學院副教授

[吳木鑾]

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