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程騰歡
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程騰歡:制訂有效房屋政策 突破無地可用困境

【明報文章】住屋是生活必需品,而政府是香港土地唯一供應者,為市民提供足夠的房屋,政府責無旁貸。香港多年被列為全球住屋最難負擔城市,絕大部分香港家庭負擔不起一個細小單位。他們的置業希望只有認購公營資助出售房屋(如居屋),但這些單位供應很少,能夠成功認購的機會十分渺茫。公屋亦是供不應求,公屋輪候時間已超越房屋委員會訂下的目標多時,而且愈來愈長。事實勝於雄辯,無論是私營房屋市場,還是公營房屋方面,政府不能抵賴它的房屋政策是一塌糊塗。

減需求是解決房屋問題唯一途徑

此屆和上屆政府皆把責任推給再上一屆政府,因為再上一屆政府沒有建立土地儲備,令到此兩屆政府無地可用,陷於困境。對於有能力的政府,困境既是挑戰,又是機會——困境讓有能力的政府大展身手,為市民脫困。此兩屆政府明知無地可用,而建造土地需時,即增加房屋供應有限,減少需求是解決房屋問題的唯一途徑。

能否掌握以上道理,視乎政府的能力。有能力的政府可以從而制訂有效的房屋政策,為香港解決房屋問題,助市民脫困;無能力的政府卻會弄巧反拙。

上屆政府推出多項房屋需求管理措施(俗稱「辣招」),表面上是減少房屋需求,但為何樓價不跌反升?此問題我在其他文章分析過,不再重複。重點是那些「辣招」副作用太大,令到二手業主惜售,減少二手供應,抵消「辣招」原本效應。隨着二手供應減少,樓市由一手供應主導,有利發展商提價。以上分析提出之前,上屆政府還吹噓「迎難而上、適度有為」,不斷為樓市「加辣」;分析提出之後,政府終於面對現實,自此不再為樓市「加辣」。

「辣招」無效已是事實,「加辣」絕不明智,「減辣」有政治風險。但有危必有機,有能力的政府自可轉危為機,制訂有效房屋政策取代「辣招」。無能力的政府視「辣招」為另一困局,進退兩難。

「辣招」行之無效,此屆政府卻照單全收,保留所有「辣招」。

首置盤完全不符供求定律

此屆政府並不是沒有房策新措施。第一項新措施是「首次置業上車盤」(首置盤),定位在居屋之上、私樓之下,即首置盤的定價比居屋高,但仍有折扣,比市價低。此文第二段已指出,減少需求是解決香港房屋問題的唯一途徑。首置盤的定價低於市價,與減少需求背道而馳。另外,首置盤的用地本來是私人住宅用地,即推出首置盤不會增加房屋整體供應,反而令私人住宅供應減少。首置盤完全不符合供求定律。

由於「辣招」行之無效,香港依然是全球住屋最難負擔城市,樓價極難負擔。居屋一向以七折市價定價,但七折市價仍然極難負擔,水平和全球住屋第二最難負擔的城市相若。政府的第二項新措施是改變居屋定價機制,新機制與市價脫鈎,改為以非業主家庭收入定價,令到居屋售價較可負擔。最近一期居屋改以新機制定價,售價由七折市價大幅下調至五二折。這項新措施亦適用於其他資助出售房屋,如「綠置居」的市價折扣比居屋的折扣多一折,而首置盤的折扣比居屋的折扣少一至兩折。新定價機制為資助出售房屋提供更高市價折扣,違背減少房屋需求。

第三項新措施,把公營房屋與私營房屋新供應比例由6:4增加至7:3。增加公私營房屋新供應比例不會增加房屋整體供應,只會減少私營房屋供應。第二和第三項新措施和首置盤一樣,完全違反供求定律。

第四項新措施是引入一手單位空置稅,概念是發展商需為一手空置單位繳付「額外差餉」。「額外差餉」是一般差餉40倍,一般差餉大約是該單位租值5%,即「額外差餉」相若該單位租值兩倍。「額外差餉」大大增加發展商持有空置單位成本,相信發展商會想盡辦法減低一手單位「空置率」,政府便可以欣然宣布「額外差餉」有效降低「空置率」。

政府可考慮擴大額外差餉應用

期待政府落實「額外差餉」,以事實證明「額外差餉」有效。「額外差餉」是我提出的「超級差餉」的第一個應用,「超級差餉」是一般差餉20倍,即「額外差餉」是雙倍「超級差餉」。政府可先觀察「額外差餉」的成效,再考慮擴大「超級差餉」的應用。正如我在其他文章曾經指出,「超級差餉」可以用來制訂有效房策,取代「辣招」。

例子如下,買家印花稅和新住宅印花稅(各為15%樓價)是兩項適用於非香港永久居民的「辣招」。非香港永久居民在港購買住宅物業,目前需繳付買家印花稅和新住宅印花稅,共30%樓價。政府在引入「額外差餉」時,估算整體住宅租金回報約為2.5%,即「額外差餉」約相當於樓價5%。政府可用「額外差餉」取代以上兩項「辣招」,例如非香港永久居民在港買入住宅物業,改為繳付最少7年「額外差餉」,共約35%樓價。7年後,如果該業主仍然是非香港永久居民,仍需繼續繳付「額外差餉」;如果該業主成為香港永久居民,便一視同仁,可以不需繳付「額外差餉」(但之前已繳付「額外差餉」不獲發還)。

此屆政府陷入無地可用困境,企圖以增加土地供應解決房屋問題;但建造土地需時,遠水不能救近火,漠視當前市民苦况。上屆政府的「辣招」行之無效,應被取代。此屆政府的房策新措施大多違反供求定律,唯有「額外差餉」例外。政府可以考慮擴大「額外差餉」的應用,從而制訂有效房策,取代「辣招」,才可解決當前的房屋問題。長遠而言,政府必須增加土地供應、建立土地儲備,方為上策。

作者是香港大學經濟及工商管理學院副教授

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[程騰歡]

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